端正执法思想，保障在全社会实现公平和正义

李园春


摘要：端正执法思想，保证执法公正，保障在全社会实现公平和正义是推进依法治国，为全面建设小康社会提供有力的法治保障的必然要求。本文对当前某些公安机关及少数民警在执法过程中存在的不良思想观念产生的原因及表现形式进行了认真分析，从现代宪政思想的角度，提出了端正执法思想，保障在全社会实现公平和正义，必须牢固树立宪法至上意识、权利至上意识、程序公正意识、为民服务意识和大局意识、责任意识的观点。
关键词：执法思想 宪法 公民权利 公平正义

最近，周永康同志在福建调研时特别强调，公安机关要以“三个代表”重要思想统揽工作，并作为指导工作的方向，推动工作的动力，检验工作的标准。要立警为公，执法为民，端正执法思想，创新执法理念，树立法治意识，保障在全社会实现公平和正义。这是对正在深入开展“贯彻十六大、全面建小康，公安怎么办”大讨论活动的公安机关提出了一个更具有针对性和现实性课题。笔者拟就端正执法思想的有关问题作一赘述，以期达到抛砖引玉之作用。
一、不良执法思想观念产生的原因及其表现
当前，某些公安机关及少数民警的执法思想、执法观念存在偏差，并在具体执法过程中表现出来，直接影响着公平和正义实现。主要有：
1、执法就是专政的思想观念。由于对民主与专政缺乏辩证统一的认识，片面地曲解公安机关的专政职能，头脑里存在着执法就是对极少数敌对分子和犯罪分子的实行专政的思维，以及长期以来有罪推定的观念作崇。受其支配，在执行过程中总是以另类的眼光看人，轻易地把当事人当作专政对象，进而采取一些粗暴的野蛮的手段，实行所谓“专政”。特别是滥用职权，甚至执法犯法，滥用留置手段，滥用枪支警械，超期羁押，对一些涉嫌刑事犯罪的人员滥用私刑，实行刑讯体罚，严重地侵犯了当事人的生命权、健康权。
2、执法就是管人的思想观念。公安机关承担着的行政管理职能，一部分民警思想观念上还带着浓厚的计划经济时代的色彩，长期形成的以人治为主要特征的专制思想未能彻底消除，沉溺于治人者与治与人者的传统关系格局，心理上产生着一种治人者的强烈欲望。在实行对治安管理、户籍管理、交通管理、消防管理等执法管理过程中，总是习惯以管人者自居，对待群众，特别是对生活在底层的弱势群体成员毫无感情，态度蛮横，甚至刁难、打骂，蔑视公民的基本的权利。在执法过程中重实体、轻程序，证据意识淡薄。对法定程序随意理解，在程序上刁难当事人。在执法中随心所欲，不按照法定权限、程序和期限及时受理、审批、办理或办案、送审、报批、结案。造成久拖不结，超期羁押。
3、执法就是执权的思想观念。一些民警把执行法律的过程中简单地视为行使公权的过程。由于受到传统公私意识里公权对私权享有无可辩驳的支配权和国家权力即行政权的至上本位意识的影响，封建特权和权力至上作崇。无视公民权利为国家权力的行使划出了界线，国家权力不得也不应当超越于公民权利之上的立宪精神。权力至上，特权思想严重，他们执法只是为了体现他们的存在价值，为了显示他们拥有的特权，在当事人诘问或作出被视为有碍自己的面子的行为时，为了维护自己尊严，把个人意志凌驾于法律之上，恃权枉法，仗势欺人，耍特权，抖威风，不惜践踏法律，践踏公民基本权利。
4、执法是一种职业的思想观念。有的人把执法当作是自己的一种职业，是一种谋生手段。把法、权、钱联系在一起，把市场经济意识融入执法意识中去，以是否有利于本单位或本部门的经济效益作为出发点。在制定措施、出台政策上过分地考虑部门单位经济效益。在执法过程中，受利益驱动，追求经济效益，或滥用权力，以罚代法；或巧立名目，乱罚款、乱收费；或以权谋私，办“人情案”、“关系案”，搞权钱交易，甚至借机敲诈勒索、吃拿卡要，徇私舞弊、收受贿赂。权力私有，权力商品化，搞“执法产业”，将执法当作发家致富的手段。
5、执法中的“利已”、“实用”的思想观念。由于受到本位主义和极端个人主义的影响，有些公安执法部门和民警在执法中采取利已的、实用的态度。在执法过程中争权夺利、取利弃责。“为我所用”、“各取所需”地执法法律和抵制法律的执行；有的民警对法律法规理解不深不透，一知半解，在执法活动中不能正确区别此罪与彼罪、重罪与轻罪、罪与非罪的界限，将刑事与民事、刑事与治安案件混淆起来；有的执法规范化意识不强，凭自己工作经验和行为习惯办事，任意解释法条，滥用法律手段；有的则因为缺乏应有的执法水平和执法技能，在行政执法中心中无数，底气不足，怕当被告、怕出庭、怕败诉，主观不尽职责，消极对待，能推则推或不敢坚持执法原则，迁就当事人，以求息事宁人；有的执法中服从领导意志多于服从法律精神，维护领导权威多于维护法制权威。唯领导批示、上级意志，就是不见唯法律意志；有的则利用现行法律体制的立法滞后、不规范、操作不具体等不足和法律的空白地带，滥用、甚至恶用执法权力。在办案初始，受人之托，在调查取证上作手脚，该审不审，应问不问，当取不取，故意留有一手，埋下伏笔。把案情搅乱，为日后疑犯翻供，留下口实，法庭定罪，设置障碍。欲纵故擒，暗渡陈仓；在行使自由裁量权时不是根据合理和公正的原则，而是随心所欲，凭个人好恶进行收费、处罚，实现不正当的目的；在法定时限内，对实行刑事拘留的犯罪嫌疑人，明知刑拘的条件已经消失了，当事人不求上门，不给好处，也非得等到了30天期满才释放，有的还是不情愿地又给当事人留个尾巴——或取保候审或监视居住；有的一方面违背“法不禁止即自由”（即对于公民而言，法律未加限制、禁止的事公民都有权利去做）的公理性宪法原则，对公民在宪法成文款之外的权利予以干涉，甚至侵犯。另一方面无视“法无规定皆禁止”（即无法律根据，政府没有行使某项权力的权利）的原则约束，滥用职权。
二、端正执法思想，提高执法品质
保障在全社会实现公平正义，必须端正执法思想，创新执法理念，提高执法品质。
1、端正执法思想必须树立宪法至上的意识。
宪法是国家的根本大法，是其他法律的立法依据，是一切国家机关、社会团体以及公民的最高行为准则。宪法的基本功能是保障公民权利、限制和规范政府权力。我国宪法明确规定了公民的基本权利和义务、国家机关的职责与权力等方面内容。自由是一切公民权利的出发点，从自由沛生的一切公民权利是宪法保障的基本归宿，宪法对公民权利保障的终极目的，不过是体现国家主人即人民的自由而已。我们要按照党的十六大关于推进依法治国，为全面建设小康社会提供有力的法治保障的要求，实施依法治国方略。依法治国首先应该是依宪治国，依宪行政、依宪执法是依法治国的灵魂和精髓所在。因此，各级公安机关和广大民警要牢固树立宪法意识，确立宪法至上的观念，遵守宪法的各项原则和规定，维护宪法的尊严和权威。在行使行政权力、执法权力、管理行政事务以及组织行政、执法工作时，必须依照宪法的条文和精神来办，在执法中体现宪法的精神，树立人性化的执法理念，坚持以人为本，尊重人权，法律面前人人平等，切实保障公民的权利不受执法权力的任意侵犯，防止随意限制、剥夺公民权利的违宪现象的发生。
2、端正执法思想必须树立权利至上的意识。
《人民警察法》规定，公安机关的任务是：维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全，人身自由和合法财产，保护公共财产，预防和惩治违法犯罪活动。由此我们可以看到，公安机关作为依法行使国家赋予权力的的行政机关，不仅肩负保卫国家安全，巩固共产党执政地位，维护社会治安秩序，维护国家长治久安的任务，还肩负着保护公民人身、财产安全、保障人民安居乐业等“私权”的任务。公安机关行政和执法的过程，实际上是维护国家“公权”与公民的“私权”的过程。宪法确立的主权在民的原则，集中地表达了国家的一切权力归属于人民，来源于人民并服务于人民的政治理念，它强调国家权力的有限操作性和公民权利的有限妨害性，它对公民权利的明确而正当的宣示，即意味着对传统“人治”权力毫不客气的限制。各级公安机关和广大民警要树立权利至上的意识，辩证地认识公民权利与国家权力的关系，即公民权利是目的，国家权力是手段，国家权力存在的全部理由在于对公民权利实施有效保障。宪法调整国家权力和公民权利关系的终极目的，是对公民权利的保护。决不能只强调国家公利益而轻视、散置、削弱公民私利益，为了维护“公权”而损害“私权”，更不能以维护“公权”为理由，滥用权力，对公民权利肆意侵犯，或不尽维护“私权”的职责，对侵犯公民权利的行为视若无睹、充耳不闻，逃避、推卸、减轻应当承担的责任和义务。
3、端正执法思想必须树立程序公正意识。
法律程序是执法机关执行职务、实施执法行为的方式、方法、步骤、顺序和时限的总和，是保障执法机关依法办事、公正执法的重要方面。法律程序的实质是限制恣意。它是控制权力的重要机制，是保障公民权利的重要途径，是保证权力行使的合理性的有效措施，是维护国家与社会的稳定的有效条件。现代的宪政立法理念不仅以追求客观或实体公正为目的，更以追求法律程序公正为途径。任何法律都必须通过一定的程序才能真正得以实施，程序的独立、中立、公开和程序中的表达自由体现了程序的公正价值。程序规范与实体规范只有在机结合中才组成法律。因此，端正执法思想必须树立程序公正意识，坚持实体与程序并重的原则，严格、文明、公正执法。在执法过程中，严格按照法律程序的要求实行警务公开，建立权利告知和听证制度，向当事人公开办事程序。不论是在执行行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政决定、行政监督检查的过程，或者是在刑事执法中的立案、侦查、拘捕、起诉等各个环节；不论是适用简易程序，或者是适用普通程序，都应按照法律程序的规定执行。绝不能以种种理由久拖不办、久拖不结或超期羁押，剥夺当事人的基本权利。以确保公平公正的实现。
4、端正执法思想必须树立为民服务意识。
人民是国家的主人，国家是公民的集合体，国家权力是公民权利的派生和延伸，政法公安机关所行使行政执法权和刑事执法权是人民赋予的。保障公民权利，维护最广大人民的根本利益是其执法行政的出发点和归宿。其本质是实践代表最广大人民的根本利益，实践为人民服务的宗旨。要树立正确的政治观，清醒地认识到在法治国家，没有公民意识就是政治不纯的表现。各级公安机关和广大民警，要把执法行政的过程，作为为人民服务的过程。牢固树立宗旨观念和为民服务意识，在制定各项决策和出台各项措施，在具体的执法行政的行为中，要端正执法思想，躬行全心全意为人民服务的宗旨，放下架子、沉下身子，彻底克服对待当事人冷硬横推的态度，带着深厚的感情做工作，倾听基层单位和人民群众的呼声，真诚关心社会弱势群体的冷暖疾苦。把群众呼声作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，把群众的利益作为第一考虑，把群众的满意作为第一标准。真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，事为民所办。从根本上解决为谁执法，为谁服务的问题。
5、端正执法思想必须树立大局意识和责任意识。
在全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的历史进程中，公安机关担负着重大历史责任。全面建设小康社会的奋斗目标，覆盖了经济、政治、文化、可持续发展四大方面的内容，都与公安执法活动密切相关。特别是关于“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国方略得到全面落实，人民政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业”这一目标，与公安执法活动有着更为直接的联系。从这个意义上说，公安机关的执法活动直接关系到全面建设小康社会的大局。同时，我们的民警是作为社会执法者出现在群众面前的，身着警服，头戴国徽，代表党和国家执法，履行法律赋予的职责。广大群众往往通过民警的执法活动来认识党和国家，认识党和国家与群众的关系。公安机关和广大民警执法思想是否端正，执法活动是否公正，不仅关系到公安队伍和民警本身在人民群众心目中的形象。也直接关系到党和国家形象、威信及其与人民群众的关系，关系到共产党执政地位的巩固，关系到党的事业的兴衰成败。因此，各级公安机关和广大民警要牢固树立意识和责任意识，进一步端正执法思想、提高执法品质，改善执法形象。为全面建设小康社会提供优质高效的服务。通过执法活动，保护先进生产力的发展，保护先进文化的发展，保护人民群众的根本利益不受侵犯。体现出对党、对国家、对人民利益负责与对法律负责的一致性。实现严格执法与公正执法、文明执法、模范守法、提高效率的辩证统一，在全社会真正实现公平和正义，展示我国的司法文明和政治文明。

应该看到，要消除不良执法观念，确立正确的执法观念，比一种制度的颁行或机制的建立艰巨得多，不可能一蹴而就。尤其在没有法治传统的国家，不良执法思想观念的存在形式具有大众的和潜在的特性，更注定了改变它的复杂性、艰巨性、长期性。因而，正确的执法思想观念形成不会因为我们心情的急切而得以加速，它总是会受到人们头脑深处根深蒂固的不良执法思想观念的排斥。正确执法思想观念的形成过程，也就是不良执法思想观念被清除的过程。这个过程，既需要相应主体——民警的理性认知，把严格、文明、公正的正确执法思想观念建立在牢固思想基础上，将其内化为自觉的意识。又需要创造各种优良条件，增加正确方面的因素和力量，发挥外在因素的积极影响，包括正确理论引导，立法机制、执法监督机制的规范约束，良好执法环境影响等等，以确保正确执法观念的确立有一个良好的外因条件。

二00三年六月二十日

作者系泉州市公安局油城分局副局长、
福建省警察学会第二届特邀研究员




水利部


水利行业勘测设计单位改建为企业的实施意见


颁布日期：1996.05.02



水利行业勘测设计单位改建为企业的实施意见
（1996年5月2日水利部水建［1996］160号通知发布）
根据国务院《关于工程勘察设计单位改建为企业问题的批复》（国函［1994］
100号）和建设部等五部委《关于工程设计单位改为企业若干问题的意见》（建设［
1994]250号）的精神，为在水利行业深入贯彻中央十四届五中全会精神和全国人大
八届四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》
精神，“九五”期间水利行业勘测设计改革关键是落实两个战略、实现两个根本性
转变。因此，在勘测设计单位建立起适应社会主义市场经济体制的内部机制，推进
勘测设计单位改建为企业的改革已势在必行。为保证这项工作有领导、有组织、有
步骤地开展，在总结水利行业勘测设计单位十几年改革经验的基础上，提出如下实
施意见：
一、水利行业勘测设计体制改革的目的是按照国家经济体制从传统计划经济向
社会主义市场经济体制转变和现代企业制度的要求，建立新型的勘测设计企业，进
一步解放和发展生产力，实现设计技术市场化，设计成果商品化，设计管理行业化
，促进设计技术进步，提高水利建设的综合效益，使勘测设计单位成为依法自主经
营、独立核算、自负盈亏、照章纳税的企业法人，实现由粗放型经营向集约型经营
转变。
二、水利行业勘测设计单位改建为企业工作的实施原则是：统一政策，分类指
导，分步有序，积极稳妥。改企建制工作，要以建立现代企业制度为目标，把勘测
设计单位建成产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学的现代企业。考虑水利行
业勘测设计单位的特点和现状，计划用三到五年时间完成改建企业工作。
1．在1996年底前，实现企业化管理。人、财、物相对独立，实行自主经营，独
立核算，自负盈亏。
2．改建企业试点。部拟选择几个有条件的单位，进行改建企业试点，摸索经验
，逐步推广。
3．各级水行政主管部门，要结合本地实际情况，研究制定改企建制的实施方案
，积极组织实施。
4．勘测设计单位在完成改建企业后，要抓住机遇，按现代企业制度的要求，积
极向现代企业过渡。
三、勘测设计单位改建为企业的程序：
1.勘测设计单位政建为企业的按隶属关系向行政主管部门提出申请。部直属勘
测设计院和流域机构勘测设计院申请改建为企业（流域机构勘测设计院要征得流域
机构同意），报部审批，地方勘测设计单位改建为企业，按地方政府的要求办理，
同时抄报上级水行政主管部门。
2．经批准改为企业后，按照国家有关规定纳入企业管理范围。
3．勘测设计单位改为企业后，按有关规定进行法人登记，办理有关手续，享有
企业经营自主权，执行国家有关企业的政策。
四、勘测设计单位改建为企业，关键是建立适应企业生存和发展的内部机制及
其运行方式。在改企建制工作中，勘测设计单位要把工作重点放在转换内部经营管
理机制上，要按照企业经营的要求，积极开展“转机制、抓管理、练内功、增效益
”活动，调整和完善内部组织机构，加强内部管理，建立健全同企业经营相适应的
管理体制和运行机制，使单位的勘测设计技术水平、技术装备有所增强，企业的经
济效益有所提高，职工的收入有所增加。
要进一步推行和完善以工效挂钩为主要内容的技术经济承包责任制，把职工的
积极性引导到提高勘测设计质量、水平和效益上来，保持职工整体队伍的相对稳定
，改善职工生活和办公条件。
要深化三项制度改革，调整或重组生产和辅助生产机构，剥离后勤部门，分流
富余人员，建立全员劳动合同制，积极参加劳保统筹和社会福利保险；实行同企业
经营相适应的管理制度和管理方式；要特别重视人才培养，增加技术投入，推广
CAD技术，把依靠科技进步做为企业的长期发展战略；要积极贯彻GB/T19000—ISO
9000质量标准，建立和健全质量保证体系。各甲级勘测设计单位要从市场需要出发，
做好质量体系认证工作。
五、在领导体制上，要坚持充分发挥党组织的政治核心作用，加强和改进党的
基层组织建设，发挥党员干部在改革中的带头作用。坚持和完善院长（经理）负责
制，完善工会和职工代表大会制度，全心全意依靠职工群众，增强企业凝聚力，培
育企业文化，树立敬业精神，坚持“两个文明”一起抓，做到两手抓，两手都要硬
。
六、勘测设计单位作为技术商品的生产者，集科研、生产于一体，既是科技成
果的创造者，也是科技成果转化为生产力的主体。改为企业后，它的主要任务是：
遵照国家经济建设的各项方针政策、技术标准和规程规范，从事工程设计、工程咨
询、工程监理和工程总承包；在国内外建设市场中，为项目业主提供全方位、多功
能的服务，并充分发挥自身优势，大力从事技术开发、技术咨询、技术服务和技术
转让，走技工贸一体化的发展道路；开展多种经营，利用专有技术或资金参股，兴
办第三产业和各种实业。
七、勘测设计单位改建为企业，可根据现有的规模和生产能力、人财物等资源
条件、技术水平和技术优势以及开拓市场的能力，通过认真分析论证，自主选择企
业模式。有条件的单位，要向国际型公司发展；大型勘测设计企业，要发挥综合优
势和规模效益，向跨产业、跨地区、多元化方向发展。
勘测设计企业主要有以下几种模式：
1．工程咨询公司。为建设项目总体规划和项目决策提供工程建设全过程服务，
为项目业主提供项目咨询和设计服务。
2．工程公司。不仅承担工程设计任务，而且以其技术和管理能力代业主组织和
管理建设项目。
3．集团公司。进入大中型工业集团，成为该集团的成员单位，为集团的生产、
科研、长远规划、建设和技术改造服务。
4．专业设计所。作为专业化，小型化的设计企业，主要承担量大面广的中小型
建设项目的技术任务，承担某一专业或某种专门技术的工程设计任务。
八、勘测设计企业要认真执行国家的法律、法规和经济建设的各项方针政策，
在生产经营活动中，要贯彻可持续发展战略，使国土资源得到合理开发和保护、加
强环境和生态保护，要坚持正确的设计指导思想，积极采用先进技术，保证承担的
水利水电等建设项目的勘测设计任务顺利完成。
勘测设计企业执行国家、部和各地政府制定的新的工程勘察设计收费标准，执
行财政部制定的勘察设计企业财务、会计制度，执行国家对企业的有关劳动、人事
、工资和社会统筹等政策；享有经营自主权，资产处置权，留用资金支配权，劳动
用工权，人事管理权，工资奖金分配权，内部机构设置权等《全民所有制工业企业
转换经营机制条例》所规定的权力。
国家安排的水利水电勘测设计任务，一般应通过招标投标采用经济合同形式，
实行合同管理。政府部门对勘测设计企业实行行业管理，不再干预设计企业的正当
生产经营活动。
九、为了帮助勘测设计单位比较顺利地转变为企业，部决定对部属勘测设计院
和流域机构勘测设计院给予必要的扶持政策：
1．继续保留原小型基建投资规模，并在资金安排上向设计院倾斜。
2．积极支持设计单位的技术开发和设备更新改造，推广CAD技术，努力实现
2000年初步达到甩掉图板的目标。
3．在国家新的勘测设计收费标准出台以前，水利系统勘测设计收费标准按照水
规计［1995］239号文《关于调整勘测设计收费标准的批复》执行。
4．尚未参加职工养老保险统筹的勘测设计单位，支持参加企业职工养老保险统
筹，并执行国家关于社会养老保险统筹的有关规定。
5．积极支持设计单位拓宽经营渠道，承担建设监理、工程总承包以及其他行业
的各项任务。
十、勘测设计单位改建为企业是一个探索和创新的过程，各级水行政主管部门
要切实加强对勘测设计单位改建企业工作的领导，做好调查研究，帮助制定好实施
方案，及时解决勘测设计单位改企建制中遇到的问题，确保这项改革顺利进行，促
进勘测设计单位健康地发展。
各省、自治区、直辖市水行政主管部门，在各省、自治区、直辖市人民政府领
导下，参照本“实施意见”，结合本地情况，研究制定所属勘测设计单位改建为企
业的实施方案，并积极组织实施。

文号：[水利部水建［1996］160号]