四川省人大常委会


四川省人民代表大会常务委员会关于提高地方立法质量有关事项的决定


（2004年6月3日四川省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议通过 2004年6月3日四川省人民代表大会常务委员会公告第16号公布 自2004年6月3日起施行）



为了切实提高地方立法质量，根据《中华人民共和国立法法》、《四川省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》等法律、法规的规定，结合四川地方立法实践，特作如下决定：

一、编制好地方立法计划

编制立法计划应当按照突出重点、地方急需、条件成熟和立、改、废并重的要求选择立法项目。年度立法计划包括立法审议项目和立法调研项目两类。省人民政府、省人民代表大会各专门委员会等提案人应于每年十月份向省人民代表大会常务委员会主任会议申报下年度的立法计划项目。申报立法审议计划项目应当包括法规项目名称、必要性论证、主要内容、工作计划及责任人等。常务委员会法制工作委员会进行汇集研究，组织论证，报主任会议审议决定后形成年度立法计划，印发常务委员会组成人员。省人民代表大会代表和常务委员会组成人员依法提出的立法议案，经主席团会议或主任会议决定作为立法案的，列入年度立法计划。年度立法计划在实施中确需调整的，由主任会议决定。

二、做好法规草案的起草工作

要建立健全起草小组制度。起草小组应有立法工作者、实际工作者、专家学者参加，并制定好起草工作计划，做到任务落实、时间落实、组织落实和责任落实。凡是涉及多部门执法的法规草案，应当组织综合性的起草小组负责起草工作。省人民政府组织起草法规草案，可以约请有关专门委员会参与；各专门委员会和常务委员会各办事机构组织起草法规草案，可以约请省人民政府有关部门参与。要切实做好法规草案起草过程中的调研、协调、论证、听证等工作，做到目的明确、依据充分、技术规范、程序严格。法规草案既要与上位法不抵触，又要突出地方特色，增强可操作性。

三、坚持和完善民主、公开立法制度

（一）公开征求立法建议制度。每年九月份由常务委员会办公厅发布公告，法制工作委员会具体承办，向社会公开征集立法选题和立法建议。

（二）重要法规草案公开征求意见制度。凡是与人民群众切身利益有关的法规草案，应当公开征求意见。法规草案经常务委员会会议第一次审议后，有关专门委员会应当对该法规草案是否公开征求意见向主任会议提出建议报告。主任会议决定公开征求意见的，由常务委员会办公厅发布公告，法制工作委员会负责收集汇总意见报主任会议，送有关专门委员会，并印发常务委员会会议。

（三）立法听证制度。凡是法规草案新设立行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制措施和其他涉及行政管理部门与管理相对人之间重大利害关系的，有关专门委员会应当组织立法听证会并将听证报告印发常务委员会会议。

四、搞好法规草案的审议

（一）提请常务委员会审议的法规草案，主任会议决定先交有关专门委员会进行初步审议的，有关专门委员会应当就其立法的必要性、立法依据、法规体例和重大问题等提出报告，由主任会议决定提请常务委员会会议审议。主任会议认为法规案有重大问题需要进一步研究，可建议提案人修改完善后再提请审议。

（二）常务委员会会议第一次审议法规草案，提案人应当就立法宗旨、立法原则、适用范围、主要分歧意见及其协调解决情况等作出说明，并附有关立法依据、听证会报告、论证会纪要等相关资料。分组会议着重就法规草案的必要性和可行性进行审议。凡新制定的法规草案，常务委员会会议在分组审议的基础上就其必要性和可行性进行表决，获常务委员会全体组成人员过半数通过的，该法规草案继续审议；未获过半数通过的，交有关专门委员会审议、修改后再提请常务委员会继续审议，或依法终止审议。法规草案经常务委员会会议第一次审议后，有关专门委员会应当在充分调研、协调和吸收常务委员会组成人员审议意见的基础上，对执法部门的权力与责任，公民、法人和其他组织的权利与义务，主要分歧意见的协调解决以及可操作性等方面进行审议并向常务委员会提出审议意见和第二次审议稿。常务委员会会议第二次审议法规草案，着重就法规草案的公正性、操作性及重大问题进行审议。法规草案经常务委员会会议第二次审议后，法制委员会应当根据常务委员会组成人员、有关专门委员会的审议意见和其他各方面的意见进行统一审议并向常务委员会提出审议结果的报告和法规草案修改稿。常务委员会会议第三次审议法规草案，进一步就法规草案与上位法是否抵触、与同位法是否协调以及重大问题进行全面审议。

（三）加强审议协调。主任会议、专门委员会提出的法规案其执法主体是政府部门的，需附有省人民政府的书面协调意见；专门委员会之间对法规草案的重要问题意见不一致的，分别报请主任会议协调；省人民政府与专门委员会之间对法规草案的重要问题意见不一致的，由法制委员会报请主任会议协调。

（四）法规草案交付常务委员会会议表决前，一个专门委员会书面或常务委员会组成人员五人以上联名书面对其中的个别重要条款提出异议的，经主任会议决定，可以提请常务委员会全体会议对该重要条款进行单项表决，获常务委员会全体组成人员过半数通过后，再对法规草案进行表决。主任会议也可以决定暂不付表决，交法制委员会继续审议和修改。

五、建立地方性法规编号制度

对地方性法规实行分类统一编号，以利公民、法人和其他组织检索、查阅。具体办法由省人民代表大会常务委员会主任会议制定。


检察人员的执法观念——多维视野下的分析

李 翊 北京市朝阳区人民检察院研究室


[摘要]本文通过对检察机关职能、检察权定位的分析，确定我国检察机关的职能为法律监督职能，检察权是检察机关法律监督职能的具体体现。检察权的基本权能，即审查批捕权、公诉权、职务犯罪侦查权、诉讼监督权都紧紧围绕法律监督职能而进行。同时以刑事诉讼价值为追求目标，探讨检察执法理念。在明确具体的检察权和抽象的执法理念的基础上，笔者针对当前不相适应的执法观念，总结出应该确立的四种现代执法观念。

[关键字] 职能 检察权 执法理念 执法观念

作者信息：北京市朝阳区人民检察院法律政策研究室
中国政法大学刑事诉讼法学专业硕士
电话：010-65094881
邮编：100026



检察人员的执法观念
——多维视野下的分析
观念，属于主观范畴，它是思维活动的结果，强调严谨、诉诸认知，它是经由感性、知性而获得的理性认识。观念的形成与执业特点密不可分，执法观念的形成自然离不开执法机关的执业特点。在我国，执法机关包括公安机关、检察机关、法院，也包括工商机关、税务机关、海关等行政执法机关，这些机关虽然同样具备执法的性质，但由于职能定位的不同，执法观念也各异。本文探讨的主题为检察人员的执法观念，笔者以为应当立足于检察机关的职能、检察权的定位、刑事诉讼追求的价值等多维角度进行分析综合，以明确检察人员应当具备的执法观念，这是笔者行文的基点。
一、现行法律视野下的检察机关职能
现代汉语中，职能是指“人、事物、机构应有的作用和功能”。1物理学上的观点，能，与功相配套，物体本身具有的能通过做功进行能量转换。不做功的能只是静态的、抽象的能。沿用物理学概念，人文科学中的职能也可用静态、抽象的字眼来概括其特征。考察检察机关的职能，笔者以为应当着眼于我国的宪政体制。我国的国家权力是在议行合一的人民代表大会享有立法权的基础上，由人民代表大会产生其他的国家机构：行政机关、审判机关和检察机关。也就是说，检察机关是由立法机关产生，并且是与审判机关、行政机关平行并列的机关。那么，何为检察机关的职能？笔者欣然地发现，宪法已经做了明确的说明。宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第一百三十一条又规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”可见，国家这一根本大法明文界定了检察机关作为法律监督机关的性质和地位。而唯物主义哲学告诉我们，事物的性质取决于事物的主要矛盾或者说是主要矛盾的主要方面。因而，检察机关这一特殊的性质反馈出检察机关的职能应当是法律监督这一主要方面。
检察机关的法律监督职能不同于人民代表大会及其常务委员会的法律监督权。前者是指国家授权的特定机关—检察机关，按照法定的权限，在法定的情形下，依照法定的程序，运用法定的手段，发动推进法律监督程序追究违反犯罪者的法律责任。它具有“专门性、授权性、法律性、权威性、诉讼性、程序性、请求性、双重性、被动性、救济性”2的特点。而后者，同前者相比，在“权力的性质、内容、行使方式、行使时机、行使效力以及程序规制上都有不同”。3因而检察机关的法律监督职能区别于人大及其常务委员会等拥有的一般意义上的法律监督，它是更具有法律授权性、程序规范性的职能。
二、权力视野下的检察权定位
物理学上的解释，物体潜在具有的能一旦做功便发生能量转换，即能由静态转换为动态。类似的道理依然运用在人文科学领域，检察机关法律监督职能与检察权的关系：静态、抽象的法律监督职能产生了动态、具体的检察权。检察权，顾名思义，即国家赋予检察机关职务范围内的权力。它是检察机关法律监督职能的引申和具体化。
检察权，首先是一种区别于行政权和审判权的独立权力。在我国宪政体制下，一府两院是基本的组织模式，即由人民代表大会所产生的国家行政机关、审判机关、检察机关，是受人民代表大会监督，对人民代表大会负责的三个平行并列的机关。这些机关相应享有的行政权、审判权、检察权也是互相独立的。检察权不应也不可能归入行政权或者审判权中。原因在于，检察权一方面不具有审判权的终结性、被动性和完全独立性，另一方面它是“一种程序性权力，更注重程序的正当性，不具有行政权对当事人的实体权利义务作出配置的实体性权力，以及行政权追求实体上的效率和效益的本质”。4
其次，检察权是以法律监督职能为主线形成的职务犯罪侦查权、逮捕权、公诉权、诉讼监督权等检察职权的组合。我国《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》对此有详细的规定。根据法律规定，检察权包括职务犯罪侦查、审查批捕、公诉和诉讼监督以及民事审判监督、行政诉讼监督等权能。而这些权能紧紧围绕法律监督职能而展开。从职务犯罪侦查角度看，检察机关依法对从事公务人员实施的与其职权有关的犯罪行为进行侦查，这本身是对国家公务人员行使权力的合法性的监督；从审查批捕权角度看，检察机关在刑事诉讼中担任着立案监督和侦查监督的重要职责，通过行使批捕权，检察机关可以发现公安机关应当立案不立案的情况和侦查活动中的违法行为，从而履行监督职责；从公诉权角度看，检察机关提起公诉的权力是代表国家追究犯罪的权力，是对触犯刑律者的监督，目的是维护国家刑法的正确实施；从诉讼监督权角度看，诉讼监督权仅指刑事诉讼过程中立案、侦查、起诉、审判、执行环节的监督，与检察机关对民事、行政等诉讼活动进行监督一样，是法律监督职能的具体体现。
三、价值视野下的检察执法理念
理念，与观念一样，同属于主观范畴领域。两者区别在于：理念是对观念的理性总结和归纳，是观念的再抽象化。因而，对检察执法理念的探讨有助于观念的形成。
检察执法理念的确立离不开刑事诉讼追求的价值。刑事诉讼价值是指人们据以评价和判断一项刑事诉讼程序是否正当、合理的伦理标准，也是刑事诉讼程序在其具体运作过程中所要实现的伦理目标。5而刑事诉讼价值的确定首先应当从刑事诉讼的任务切入。我国刑事诉讼法的首要任务是：保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究。这一任务指明了刑事诉讼最直接的目的是惩罚、控制犯罪。这一直接目的肯定了刑事诉讼所追求的安全价值。随着诉讼文明的发展，在以追究犯罪为目的的同时，保障人权的观念也日益深入。犯罪嫌疑人、被告人在不同阶段称呼的改变、未经人民法院依法判决不能确定有罪的基本原则的确立、辩护人诉讼权利的扩大等等无不反映出刑事诉讼的目的已不仅仅是控制犯罪，还包括对诉讼参与人，尤其是犯罪嫌疑人、被告人合法权利的保护。于是人权价值突显出来，丰富和完善了刑事诉讼价值体系。
在刑事诉讼中，安全价值和人权价值应当具备什么样的关系？它们在刑事诉讼中居于什么样的决定地位？有人认为：在刑事司法活动中，存在着两种基本利益，一种是安全利益，另一种是自由利益。在安全和自由两种利益中，认为控制犯罪、维护社会秩序和社会安全是刑事司法最根本的利益，自由利益的维护不应妨碍打击犯罪并要通过对犯罪的惩罚实现，这种观念通常称为犯罪控制观。另一种观念认为在肯定应当控制犯罪的同时，重视个人的合法权利，并认为个人具有政府无权干预的某些基本权利等，这种观念通常称为正当秩序观。6这种观点实际上反映，单一的确定安全价值或者人权价值作为刑事诉讼的基本价值促成了两种刑事诉讼目的观的分野
我国诉讼法通论认为，“惩罚犯罪和保障人权、实体公正与程序公正两个方面应当并重，不宜在这两个方面中确立一个绝对优越的价值标准。”“只有将两者结合起来，才符合刑事诉讼的内在规律，才能使刑事诉讼真正符合国家、社会以及一般社会成员的需要。”7由此可见，我国刑事诉讼主张惩罚犯罪和保障人权的有机结合。当前，各国刑事诉讼制度都是在不断协调惩罚犯罪和保障人权两者的矛盾中得到完善和发展。任何纯粹的犯罪控制观和正当程序观已经不能适应现代刑事诉讼发展的趋势。由此引申，笔者以为，检察执法应当确立安全和人权并重的理念。具体分析两者的关系，笔者认为，从我国刑事诉讼的整个过程看，安全和人权应当并重，但在刑事诉讼的某个阶段，安全和人权可以各有侧重。值得注意的是，保障人权，但绝对不削弱打击犯罪的力度，更不放纵犯罪，这是我国当前刑事政策决定。
检察执法理念的探讨，还应当考察安全和人权的下位阶价值，即公正与效益价值。公正是人类孜孜以求的法律目标和道德理想。现代社会对公正的诠释已不仅仅局限于对实体结果的追求，还逐步开始关注实现公正结果的手段的正当性上。于是实体公正与程序公正共同组成了现代社会人们对公正的理解。效益是指在刑事诉讼中以最少的司法资源投入取得最大的收获。随着社会的发展，犯罪数量的增多，有限司法资源的优化利用和配置显得格外重要。于是，效益价值注入给刑事司法领域，弥补了公正价值单一性的缺憾。刑事司法在这两种价值之间的权衡，即公正优先，兼顾效益。在这种执法理念地指引下，检察人员应当严格遵循刑事实体法和程序法，高质高效地行使检察权。
四、检察人员的执法观念
（一）当前不相适应的执法观念
1、监督意识不强：在检察机关业务部门和案件承办人中，普遍存在着重配合、轻监督的倾向，注重与公安、法院搞好关系，忽视监督的力度，往往以口头纠正的方式提出监督意见，不能引起被监督者的重视，损害检察机关的权威性。
2、维权意识不够：表现在告权不及时、忽视被告人的陈述权、辩解权和要求提供法律帮助权；对弱势群体的保护还不深入；对辩护人有冷漠、拖延的现象。司法实践中，检察人员往往持有强烈的犯罪控制观，决策部门与公众舆论也更加倾向于从重从快打击犯罪。特别是犯罪率的不断上升，社会方方面面要求严惩犯罪的呼声一浪高过一浪。对犯罪嫌疑人的合法权益的维护则有所忽略。超期羁押、影响被告人律师会见权等现象频频发生，严重影响了犯罪嫌疑人、被告人基本人权的维护，给检察工作带来不利影响。同时重查处、轻预防，大部分检察人员存在就案办案的思想，不重视预防犯罪、综合治理的作用，不注重将办案工作向前延伸和向后延伸。
3、强调诉讼结果，忽视诉讼效率。检察机关大多数案件以处理结果来衡量工作业绩，不少检察干警存在过分追求诉讼结果的观念，认为相对不起诉是侦查工作的失误所致，立案即定案，撤案即错案；检察机关可以终结的案件也一定移送到审判机关，导致了资源的浪费和诉讼效率的降低。实践中简易程序审理的案件比例并不高。据调查，从某基层检察院建议适用简易程序的情况，从1997年至2001年，建议适用率与法院实际适用率基本相同，为47.7%，还存在相当地适用余地。
4、民事行政法律监督工作中强调对私人利益的保护，忽视对公益的维护，特别是国有资产的保护。长期以来民事行政法律监督工作是以当事人申诉为起点，以维护申诉人合法权益为目的，申诉人的利益一般都是个体或是小集体的利益。我国入世后大量国外资本涌入中国市场，归国有资产的兼并、收购将更加频繁，国有资产流失问题将成为大问题。目前立法欠缺，检察人员对于该领域进行公益诉讼的意识也不强。
（二）现代执法理念的确立
立足于检察机关的法律监督职能，围绕检察权的具体权能，以刑事诉讼价值作为追求目标，笔者以为，检察人员应当纠正与时代、与法律监督职能不相适应的观念，结合新形式，真正树立现代执法观念。
（一） 树立监督意识
检察权是法律监督职能的具体化，因而，强化法律监督意识应当从检察权的具体权能出发，紧紧围绕法律监督职能，真正把检察权的行使落到实处。
首先，完善职务犯罪侦查机制，加大惩治力度。随着我国入世谈判的成功，政治、经济领域发生了重大变化。政治国家的行政执法权力由于市民社会的冲击而受到规制，但规制并不等于弱化行政执法，相反有些部门的权力会扩大和加强，这就使得这些职能部门的职务犯罪会突现。如海关，由于国际经济交往的频繁，进出口货物吞吐量大幅度增加，海关监管的任务随之加重。而海关工作人员受到海内外走私分子拉拢腐蚀的机会也会增加。近年来大批海关官员纷纷落马就表明在这个环节的犯罪已经相当严重。据统计资料显示：1998年7月至2000年5月，全国海关共查获走私要案10066宗，案值人民币126.3亿元。8同时还有一些掌管贷款、结汇、担保等经济大权的国家工作人员也纷纷走进了职务犯罪的泥潭。面对这样的形式，检察人员应当仔细分析形式，在职务犯罪的易发领域加大侦查力度，掌握经济贸易规律，不仅注重对国内法的适用，还要加强对国际法的学习和运用意识，完善取证手段，注意预防和查办职务犯罪，以实现对职务犯罪的监督。
其次，进一步完善公诉职能。检察机关作为国家唯一的公诉机关，承担着追究和控诉犯罪的重要职责。随着刑事诉讼法实施及新的庭审体制的确立，公诉工作首先转变的是观念，在刑事诉讼中树立以公诉为中心，起诉指导侦查、侦查服务公诉的指导思想，从而使犯罪受到有力的惩罚。检察机关应当在法律规定范围内多渠道的将工作向前延伸。在办理1996年河南中原严打第一案“2.15”特大抢劫杀人案中，检察机关对侦查机关的侦查活动提出40余条建议，并派员出席了现场勘查等工作，及时、全面固定了有关证据。此案在提请批准逮捕15个小时内，检察机关就对14名犯罪嫌疑人作出了批准逮捕决定。案件移送审查起诉后，检察机关在半个月时间就将13名犯罪嫌疑人提起公诉，而且法院均作出了有罪判决，其中8名主犯被执行枪决。对此，侦查机关非常满意，这说明了检察机关指导侦查的可行性。9实例证明了检察机关在公诉活动中可以采用检察建议等多种形式指导侦查活动，提高公诉质量，进行精密司法，惩治犯罪，维护国家安全。
再次，加强诉讼监督的权能。根据法律规定，检察机关在刑事诉讼中的诉讼监督主要体现在：立案监督、侦查监督、审判监督和刑事执行监督。检察机关应该改变以与公安、法院搞好关系为重的工作作风，加大力度，切实履行监督职能，在实践中探索工作新思路，建立有效的监督机制。如立案监督方面，监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，对不该立案而立案的案件也要依法监督，坚决纠正非法插手经济纠纷的问题。侦查监督方面，及时发现遗漏犯，强化对诉讼活动中严重违反程序、侵犯人权问题的监督，坚决纠正滥用和随意改变强制措施的现象，依法排除非法言词证据。审判监督方面，加强对徇私枉法造成的重罪轻判、轻罪重判、有罪判无罪案件的抗诉，重视对不服法院生效刑事判决、裁定申诉案件的复查工作，注意纠正违反法定程序、侵犯诉讼权利等问题。执行监督方面，监督纠正判决后不依法交付执行和以钱抵刑等问题，注意保护当事人和在押人犯的合法权益。检察人员应当立足于刑事诉讼中的这几个环节，牢固树立法律监督的意识，依法监督公安机关、审判机关合法行使职责。
最后，民事检察监督应当树立公益监督的观念，使检察机关在入世后成为国有资产的“保护神”。检察人员应当按照高检院《关于强化检察职能依法保护国有资产的通知》，树立公益监督的观念，不断探索工作的新思路，对于危害国有资产的行为依法追究，为完善该项立法提供实践依据。
（二） 树立安全意识
从现有的犯罪形势看，犯罪率不断上升，犯罪不仅在罪名上有所增加，而且手段上也日益隐蔽。面对这样的形势，检察机关应当从刑事诉讼法的任务出发，保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，并时刻牢记维护国家法制统一的使命，保证我国刑事法律的权威性，切不可违背法律办事，损害法律的权威，影响检察机关的威信，实现法律效果和社会效果的统一。具体如下：一是要忠实于法律。要强化宗旨意识，把执法为民落实到检察工作的每一个环节。二是要转变执法作风，树立法律权威；三是提高办案质量。要规范职务犯罪的侦查行为，完善案件初查、立案、撤案的相关制度；要制定案件审查起诉标准，对不起诉案件实行公开审查，进一步强化监督制约机制。四是要做好控告申诉工作。落实首办责任制，积极主动清理控申积案。
（三） 树立人权意识
当今世界，人权已经成为时代的主题。人权观念的产生给没有任何亲和力的刑事立法带来了人文化的生机和活力。树立人权意识，首先保障犯罪嫌疑人、被告人合法权利。如会见权、辩护权等，依法给予他们与侦查机关、公诉机关相抗衡的制度空间。利益是权利的源泉和内容，权利是利益的法律表述，权利又构成了人权的核心。诚如庞德所言：“通过使人们注意权利背后的利益，而改变了整个权利理论。”10刑事诉讼的人权保障是以首先承认被告人利益优先开始的。其次树立人权观念的重大体现在于对程序的关注。检察人员应当增强公开意识，继续深化以“权利告知程序”为主要内容的检务公开，使更多的人有机会了解权利获得救济的检察途径，增强权利救济中的机会均等。