关于拖欠农民工工资法律问题初探

黑龙江铁兵律师事务所 周建军


我国拖欠农民工工资现象的广泛存在，成为突出的社会问题，探寻法律保护农民工合法权益问题，已经引起普遍的关注。这就需要我们思考更深的是如何探寻治理拖欠农民工工资的法治化之路，建立杜绝拖欠农民工工资现象发生的长效机制，通过法律措施从源头上预防和制止拖欠农民工工资。本文作如下探讨：
一、治理拖欠农民工工资的法治化之路的必要性
拖欠民工工资的问题一直不能得到根治，原因有多方面。我国实行城乡隔离的二元户籍制度、劳动力市场供大于求、行业违规操作、法律、法规不完善；执法部门监督不力；保障措施不到位；农民工自身法律意识不强等原因。而现行法律法规不完善，立法对拖欠工资行为缺乏强力制裁措施、执法部门监督不力和保障措施不到位是导致拖欠民工工资问题非常重要原因。拖欠农民工工资的不仅在于损害了农民工本人的合法权益，影响到农民工家庭的生活。随之而来的危害是，此类纠纷易引起农民工集体上访和群体性事件发生；有的甚至导致了恶性案件的发生，严重影响到社会的稳定，对社会治安构成潜在的危机。依法解决拖欠农民工工资问题，关系社会的公平正义与和谐社会的建立。在以往农民工工资清欠行动中，主要采取的是行政手段，而仅依靠行政手段并不能从根本上解决农民工工资拖欠“顽症”，问题的彻底解决需要有法律的保障，充分运用法律手段是治理拖欠农民工工资的根本途径。
二、通过立法保障农民工合法权益
我国尽管通过行政手段为农民工清回数以亿计的被拖欠工资，取得了一定效果，而立法相对滞后的现象应该引起反思。“有法可依”凸显了立法在建构法治拖欠农民工工资方面的重要性和紧迫性，事实上立法也的确一直成为中国法治建设的重心所在。我国立法对农民工工资的保护力度不够，主要依据的仍是劳动主管部门的部门规章，虽然国务院有关部门先后下发了一些个文件、规范，现有待提高立法层次。目前，应将各地好的创新制度和规范性文件吸纳为国家立法，通过立法加大对恶意拖欠工资者的惩治力度，运用立法手段建立长效机制，完善相关的法律法规体系。从法律法规体系上来遏制源头的拖欠问题，为解决拖欠农民工工资问题提供法律保障。为此，应采取以下法律措施：
（一）制订《劳动合同法》立法。由于农民工有其特殊性,用工单位和农民工一般不签劳动合同，是导致频频发生拖欠农民工工资无法受到法律的保护的原因。我国现有法律、法规对不签订书面劳动合同的法律责任，未作明确有效的规定。因此，劳动监察部门在实际执法工作中由于没有劳动合同依据，查处难度较大。为规范用工行为，严格劳动合同管理，全国人大常委会应制定《劳动合同法》，明确规定用工单位与农民工必须依法签订书面劳动合同，并具体规定劳动合同的签订应具备劳动报酬及支付标准、支付形 式、支付时间、违反劳动合同的责任等相关条款。
（二）修订《建筑法》的法律条文。解决建筑业拖欠农民工工资顽症需要涉及修订《建筑法》。重点增加和修改以下条款：（1）制定“建设单位开工前向劳动保障行政部门交纳工资保障金”条款。规定在建设项目开工前，建设单位必须按工程中标价一定比例缴纳农民工工资保障金，由建设行政主管部门负责管理，劳动保障行政部门监督使用。建设单位无法按时足额支付农民工工资，建设行政主管部门有权从工资保障金中划支，用于垫付拖欠的农民工工资。对于拒绝缴纳保障金的建设单位，主管部门不批准其开工建设；已开工的项目，有权责令其暂停施工。制定在房地产开发项目中施行工资支付保障金条款，是解决企业拖欠工资问题的有效法律保障。（2）规定“开发商与承包商承担连带担保责任”条款。制订以发包人工程担保制度重点的担保条款，要求开发商与承包商共同提供履约担保函，双方在拖欠民工工资范围内共同承担连带责任。（3）制定“工程建设项目立项和审批联动”条款。凡存在拖欠行为的单位在申请办理立项、规划、施工许可等手续时，欠款单位必须先结清欠款后，审批部门才给予办理相关手续。对已完成开发建设项目有拖欠工程款的,不批准其新开发建设项目。并在资质年检中予以降级,情节严重的注销资质证书。（4）加大和细化法律责任处罚力度。现行的法律法规对拖欠工程款的行为缺乏处罚条款，难以有效制约拖欠行为。为加大对用人单位拖欠农民工工资的经济处罚力度，加重用人单位因拖欠工资应承担的法律责任，应在《建筑法》中法律责任部分增加对拖欠农民工工资行为的最高可处30万元的罚款的规定。
（三）制定《工资支付条例》。按照国家的有关法律规定，工资至少每月支付一次，实行周、日、小时工资制的可按周、日、小时支付。根据这一规定，为“周薪制”的推行奠定了法律基础。制定《工资支付条例》可以规定对农民民工工资改“月薪制”采取“周薪制”。并且，还应规定用人单位出现无故拖欠劳动者的工资，侵犯劳动者合法权益的情形时，给予严重惩罚性法律责任。制定《工资支付条例》是解决拖欠农民工工资的有效法律措施。
（四）《刑法》将恶意拖欠工资确定为犯罪行为。对拖欠民工工资部分人认为是一个经济现象，是属于民事法律调整的范畴。但由于恶意欠薪现象屡屡发生，为打击恶意欠薪，可以采用刑法手段，对企业恶意欠薪的问题作犯罪处理。在《刑法》中增加一条“恶意欠债罪”，规定企业恶意拖欠劳动者工资，数额巨大、后果严重或者有其他严重情形的，对重大、恶性欠薪企业主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任，严惩包括拖欠农民工工资在内的相关拖欠行为。如果认为目前制定新的罪名没有必要，可以考虑将《刑法》中原有的侵占罪进行合理的修改，在修改侵占罪时也可以考虑并处罚金。通过《刑法》将恶意拖欠行为明确规定为犯罪行为，这对打击遏制恶意欠薪现象起到很好的作用。
（五）加大地方性法规的立法力度。我国《立法法》第六十三条规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”因此，符合规定的各地人民代表大会及其常务委员会可以根据本地区情况制定地方性法律法规。制定建立企业欠薪报告或欠薪预警制度的具体办法，将企业支付农民工工资情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一，配合建设行政主管部门建立建筑施工企业和从业人员失信惩戒机制，对少数严重或恶意拖欠农民工工资的建筑施工企业，采取了清出当地建筑市场的措施。制定相关的配套法律、法规，使工商行政管理部门在工商登记、企业年检等方面对用人单位拖欠工资的行为进行有效的制约，对长期拖欠工资的用人单位，可以暂缓企业年检直至吊销其营业执照。在施工企业和房地产开发企业资质年检时，将是否拖欠农民工工资作为年检条件之一。
三、执法保障有关法律得到有效的贯彻实施
行政执法部门执法力度不够，执法手段不足，处理程序过长，直接影响拖欠农民工工作的执法效果。导致拖欠农民工工资的企业、欠薪逃匿的经营者得不到法律制裁，使得拖欠农民工工资现象更为普遍和严重。从法律上讲对于拖欠农民工工资的问题，即使我国逐步在立法上完善以后，关键还在于如何贯彻落实。执法上同样也应当建立一种长效机制把保障农民工权益的法律、政策和措施切实得以落实。依法治国方略，法制是保证，监督是关键。执法的公正性不仅需要执法者的公正无私，还应该构建完善的、多层次的监督网络。执法部门应依法开展劳动用工和拖欠农民工工资执法专项大检查，在执法中还应建立和完善农民工工资支付、监控、保障等制度，及时纠正和查处在拖欠农民工工资违法违纪问题，确保有关工资支付法规政策得到全面贯彻执行。建委依法采取将取消恶意欠薪并造成恶劣影响的建筑企业经营资质、逐出建筑市场等保障措施。各行政执法部门对欠薪者的处罚应不只是经济上的，还应包括企业信用、行业准入等一系列的降级限制措施，。因此，充分利用法律手段加强执法，是依法维护农民工合法权益的重要保障措施。
四、农民权益保护的法律援助机制
为切实保护农民工应有的权益，尽快建立和落实农民工法律援助制度。各部门应充分运用法律手段，通过积极开辟农民工 “绿色通道”，为农民工提供解决拖欠工资的法律援助，帮助解决农民工解决拖欠工资维权纠纷。人民法院在受理拖欠农民工工资的案件受理时，对经济确有困难的当事人诉讼费应作出减、缓、免的决定；受理案件后尽量缩短审理时间，多适用简易程序，依法快立案、快审判、快执行；对符合条件可以采取先予执行等措施；在判决时，应当将农民工诉讼的误工费，请律师费，旅差费，证人出庭费用等直接损失列入赔偿范围。判决生效后对一些故意拖欠不履行判决给付义务的，执行中应按银行同期贷款利率的二倍标准支付迟延履行金。司法行政部门应加大普法律宣传，不断提高农民工自身维权法律意识。广大律师应积极伸出援手为符合司法救助条件的农民工实施无偿援助。法律援助中心不应仅仅对本市居民提供法律援助，法律援助中心也应外来的农民工提供维权服务。公证机关应积极为农民工提供法律服务，可以会同建设行政部门推行农民工劳动合同公证制度。对拖欠农民工工资的单位，由欠款单位和农民工签订具有强制执行效力的债权文书公证，在欠款到期后，可由农民工直接申请法院强制从工程款中划拨。
总而言之，依法彻底治理拖欠农民工工资，就需要把进行相应的立法、强化执法和建立对农民权益保护的法律援助机制有机地结合起来，从源头上预防和制止拖欠农民工工资，才能真正堵住拖欠农民工工资的漏洞，农民工最基本的权益将得到更好地维护，对促进社会和谐和经济健康发展，具有非常重大的现实意义。



最高人民法院 公安部 等


最高人民法院、公安部、中央统战部关于宽大释放在押的原国民党县团以上党政军特人员的实施方案（节录）

1975年10月29日，最高人民法院、公安部、中央统战部

伟大领袖毛主席1975年9月9日对公安部党的核心小组《关于清理在押国民党省将级党政军特人员的请示报告》上作了重要批示：“建议一律释放。本地不能转业的，转别地就业。如何，请酌处。”邓副主席批示：“拟照主席批示，由公安部照办。即（四项）的109人，也予释放。县团以上的3000多名，也照此原则办理。”10月16日至25日，最高人民法院、公安部和统战部联合召开了各省、市、自治区公安、法院、统战、民政四个部门的负责人会议，传达、学习了毛主席的重要批示和党中央的指示。会议认为，将在押的原国民党县团以上党政军特人员一律释放，安置就业，是毛主席的改造罪犯政策的胜利，是国内外斗争形势发展的需要，是完全正确的，必要的。……
另外，在劳改单位中还有一批刑满就业的原国民党县团以上党政军特人员，遵照毛主席批示的精神，也应作相应的转业安置。
会议制定了如下实施方案，要求于1975年年底基本完成。
一、（略）
二、做好释放工作和安置的准备工作
（一）对拟宽大释放的原国民党县团以上党政军特人员名单，除中央已经核定的以外，应由省、市、自治区党委审批核定。12月上旬，将准备释放和转业安置的人员由各省、市、自治区分片或就地集中，组织学习，进行形势和政策教育，总结个人改造收获，提高认识，端正态度。在集中教育期间，要同其他犯人，就业人员分开食宿，适当改善伙食，并进一步摸清他们的家属情况，做好释放和安置的各项准备工作。
（二）12月中旬，各地由法院和公安机关共同召开释放大会，宣布被释放人员名单，宣布给予公民权，发给高级人民法院的裁定书和省、市、自治区公安局的释放证。在释放大会上，由负责人讲话。对被释放的监外就医的犯人，委托当地法院和公安机关宣布宽大释放，发给裁定书和释放证。
对转业安置的留场就业人员，由公安局召开会议，负责人讲话，宣布有帽子的摘掉帽子，给予公民权，发给《转业证明书》。
在对被释放和转业安置人员的讲话中，要进一步阐明党的政策，鼓励他们努力学习马列主义、毛泽东思想，继续改造世界观，为社会主义祖国和人民做有益的事情。并说明：愿意回台湾的，可以回台湾，并提供方便。
（三）给释放人员每人发一套布棉衣、一套内衣、一套被褥和帽子、鞋袜（鞋帽根据需要酌发单的或棉的）、100元零用费，并发还为他们保管的财物。给转业人员每人发一套布罩衣、一条棉毯和100元零用费；本人棉衣、被褥破烂，添置有困难的，可给予补充。
按集中地举行会餐一次，由有关负责人出席，以示欢送。
（四）组织被释放和转业安置的人员在本省、市、自治区内参观学习。按起义投诚对待的人员，由统战部门组织参观学习。对台湾和海外影响较大的人员，集中到北京，由中央统战部接待，便宴一次，组织参观。来京人员的名单和时间，待有关部门研究后另行通知。
（五）对被清理释放人员在劳改中形成的档案材料，统一由原管押省、市、自治区公安局集中保存，另按人头写一简要单行材料，交给安置地区县以上公安机关。
三、做好转业安置工作
（一）安置的地区，原则上有家的回家。在城镇和农村都有家属、子女的，尽量安置在农村。无家可归的，根据自愿，可以回原籍农村，也可以留在劳改单位就业。家在新疆、内蒙、黑龙江和广东、福建、云南等沿边沿海县以及军事要地的可在本省、区的内地安置。属于向青海、新疆、黑龙江等省（区）移民性质的调犯和已在劳改场所安家落户的人员，原则上就地安置，并鼓励他们把家属接去，可以在农场落户。本人安排在城镇的，其原在农村的家属，不要迁往城镇。凡转别地安置的，由原管押地区派人移交给有关省、市、自治区。
关于户口和粮油供应转移手续，由安置地区按照规定，负责办理。
（二）凡有劳动能力和一定技能的，要安排适当的生产劳动或其他工作，实行同工同酬。安排为职工的，包括留在劳改单位就业的，准予增加劳动指标。凡丧失劳动能力、家庭赡养有困难的，原则上要养起来，由民政部门根据当地群众一般生活水平给予补助。对因公致残人员的补助，按规定办理。
（三）原国民党省将级人员中按起义投诚人员对待的，由统战部门酌情安置工作。县团以上人员中，按起义投诚人员对待的，在安置时根据具体情况适当照顾。
（四）愿意回台湾的，经本人申请，由公安部、统战部研究处理。
（五）最高人民法院、公安部和统战部成立清理工作办公室（设在公安部），负责跨省（市、区）安置的联系工作。
（六）释放安置工作完毕后，各地要将省将级人员的单行材料和县团以上人员的简况表，分别报送最高人民法院、公安部、统战部备案。
四、经费开支
清理释放工作所需经费（包括就业人员集中教育期间的伙食费），由各省、市、自治区在劳改业务费中开支。所需物资及粮票、布票等，由商业、粮食等部门供给。安置后由民政部门用于这类人员的经费，均列入财政预算。
五、宣传报道
在宽大释放工作完成的时候，发布新闻。关于报道和宣传工作，请新华社制定方案组织实施。
六、组织领导
建议释放安置任务较大的省、市、自治区，在党委领导下成立释放安置领导小组，下设工作班子。领导小组由省（市、区）的一位领导同志挂帅，公安、法院、统战、民政、劳动、宣传等有关部门的负责同志参加。要制定具体的释放安置计划，组织各有关部门实施。各省、市、自治区之间，要互相配合，密切协作。
各地要乘这次清理工作的有利时机，对在押犯人普遍进行一次教育，促进他们的改造（教育提纲另附）。同时，要注意了解社会动向，对由此影响所及而出现的各种问题，要调查研究。对近年来随劳改单位成批移交给国营企业的原国民党县团以上就业人员的摘帽子问题，应当着手调查研究，比照这次清理的原则精神予以解决。