云南省人民政府办公厅


云南省人民政府办公厅关于印发云南省救灾资金管理办法的通知
　
云政办发[2007]196号

各州、市人民政府，省直各委、办、厅、局：
《云南省救灾资金管理办法》已经省人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。


云南省人民政府办公厅
二00七年八月二十一日

云南省救灾资金管理办法

第一条 为了加强救灾资金的管理，确保救灾资金及时拨付和资金安全，充分发挥救灾资金的使用效益，保障救灾救济和灾区恢复重建工作的顺利进行，根据国家救灾资金管理的有关规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称救灾资金，是指由各级财政安排的自然灾害生活补助、自然灾害灾后重建补助、其他自然灾害生活救助支出、纳入灾区恢复重建资金计划的其他救灾资金和各类组织、个人捐赠的救灾资金及救灾资金专户利息收入等资金。
第三条 救灾资金管理坚持以下原则：
（一）分级负担。本省县级以上人民政府应当将救灾资金列入财政预算，以州（市）、县（市、区）为主筹集救灾资金，遭受严重自然灾害时，根据灾情及损失情况，省级给予适当补助，遭受特大自然灾害时，争取国家资金支持。
（二）统筹规划、突出重点。根据因灾损失情况和自救能力等因素合理安排救灾资金，优先安排重灾区，并对受灾的边疆民族地区和贫困地区给予适当照顾。
（三）专款专用，专人、专账管理。救灾资金不得用于平衡财政预算和发放工资，不得平均分配或者截留、挪用，不得实行有偿使用，不得提取周转金和列支工作经费，不得向无灾地区和与灾害无关的项目拨款。
（四）公开、公平、公正。救灾资金的发放应当向社会公开，接受社会监督。
第四条 各级人民政府应当加强对救灾资金管理工作的领导，及时决定或者批复救灾资金安排方案，督促有关部门及时安排下达资金，严格管理使用。
第五条 省抗灾救灾综合协调办公室（设在省民政厅）综合协调全省除地震恢复重建工作之外的救灾工作，会同省级有关部门统筹安排相应的救灾资金；省抗震防震（恢复重建）办公室（设在省建设厅）综合协调全省地震恢复重建工作，会向省级有关部门统筹安排地震恢复重建资金。州（市）、县（市、区）民政和建设部门会同有关部门统筹安排当地的救灾资金。
各级财政、审计、监察、法制等部门应当按照各自职责对救灾资金的使用管理进行监督。
第六条 救灾资金的来源：
（一）本省各级财政预算安排的资金。
（二）中央财政及各部门的补助资金。
（三）列入灾后恢复重建资金计划的其他资金。
（四）各级民政部门和财政部门接收的捐赠资金。
（五）救灾资金专户的利息收入。
（六）其他救灾资金。
第七条 救灾资金主要用于以下方面：
（一）解决灾民的吃、穿、住和抢救、转移、安置、治病等方面的支出。
（二）因灾倒损民房的修复或重建。
（三）按恢复重建计划方案，需要修复或重建的其他项目。
（四）救灾物资的储备。
（五）符合救灾资金使用规定的其他项目。
第八条 救灾资金按照以下具体规定分别安排使用：
（一）新灾救济资金用于解决灾民的吃、穿、住和抢救、转移、安置、治病等生活困难，以及因灾损坏房屋的修缮补助。
（二）应急抢险阶段安排的应急资金，根据资金渠道按照指定的用途安排使用，结余部分并人灾后恢复重建资金统一使用。
（三）灾后恢复重建资金，用于因灾受损的恢复重建项目，实行项目管理，严格按照基本建设程序办理。
（四）春荒、冬令灾民生活救济资金，用于灾民的口粮救济，解决因灾带来的生活困难问题。
（五）救灾储备物资采购资金根据为抵御自然灾害的需要安排，用于储备救灾物资。
（六）救灾捐赠资金，捐赠者有明确意愿的，严格按照捐赠者的意愿安排使用；没有明确意愿的，结合政府安排的救灾资金，统筹安排使用。
救灾资金专户利息收入并人救灾资金统筹安排使用，不得挪作他用。
第九条 符合本办法第六条和第七条规定的用途和具体使用范围的救灾资金，各地各部门应当严格按照下达资金文件规定的用途安排使用。
第十条 救灾捐赠资金的管理和使用应当符合以下规定：
（一）救灾捐赠资金由各级民政部门和红十字会按照规定统一接收，其他部门不得直接接收捐赠，但政府间的捐赠可以根据捐赠者的意愿由财政部门直接接收，纳人救灾捐赠资金统计并按救灾资金的用途安排使用。
（二）各级民政部门接收的救灾捐赠资金，在收到捐赠资金之日起30个工作日内缴人同级财政，实行“收支两条线”管理。政府间的捐赠资金缴人财政国库，纳入预算管理，其他单位和个人的捐款资金，缴人同级财政专户管理（已开设救灾资金专户的，缴人该专户，未开设救灾资金专户的，可通过同级财政预算外资金专户设专账归集），使用时专项调人预算。由民政部门提出初步安排意见，商同级财政部门同意后，报同级人民政府批准，统筹安排，合理使用。
（三）红十字会接收的救灾捐赠资金，由红十字会按照《中华人民共和国红十字会法》及其他有关规定安排使用。各级红十字会对上级红十字会安排的救灾捐赠资金应当向上级红十字会报送使用情况和决算报表。各级红十字会接收救灾捐赠资金的情况应当报同级民政部门备案。
第十一条 救灾资金按照以下程序拨付：
（一）自然灾害生活补助资金，由同级民政、财政部门提出资金安排方案，报同级人民政府审批同意后，由同级财政、民政部门联合下达。
（二）中央和省级财政用于地震恢复重建的补助资金，由省建设厅提出初步安排意见商省财政厅、省民政厅同意后报省人民政府批准，由省财政厅、省建设厅、省民政厅联合下达。
（三）中央和省级财政用于地震灾害以外的恢复重建补助资金，由省民政厅提出初步安排意见商省财政厅同意后报省人民政府批准，由省财政厅、省民政厅联合下达。
（四）纳人恢复重建计划的其他救灾资金，按资金渠道和相关规定程序分别下达，必须按恢复重建计划确定的项目安排使用。
（五）根据政府的决定，财政部门可以单独下达救灾资金，同时抄送相关部门。
第十二条 救灾资金拨付和发放的时间要求：
（一）救灾应急资金，省级和州（市）级应当分别在资金安排方案确定和收文后2日内下达，县级应当在收文后尽快安排到使用单位或者灾民。
（二）救灾应急以外的自然灾害生活补助资金，春荒、冬令灾民的救济资金，省级应当在资金安排方案确定后7日内下达，州（市）应在收文后10日内下达，县级应在15日内落实到灾民手中。
（三）灾后恢复重建补助资金应当按照资金筹措计划和项目实施计划，根据项目的实施进度情况，分期安排拨付。
（四）有特别规定和上级资金下达文件有时间要求的救灾资金，按规定时间要求拨付和发放。
第十三条 各级人民政府负责制定本级的灾后恢复重建资金补助计划。
省级安排的恢复重建补助资金，州（市）、县（市、区）应当在省级确定的补助数额内包干使用，超支不补。
恢复重建方案应当符合灾区经济社会发展水平，严禁盲目攀比和超前建设。
第十四条 各部门下达救灾资金的文件应当根据资金来源渠道分别抄报上级财政、民政、建设及其他对口部门，并抄送同级审计部门，省级各部门下达中央补助资金的文件还应当抄送财政部驻云南财政监察专员办事处。
第十五条 各级民政和建设部门要对救灾资金实行专人、专账、专户管理，不得与其他账户资金混淆使用、核算和管理；有条件的地方，应当按照国库集中支付程序支付。
第十六条 各级财政、民政、建设及相关部门应当在每年第一季度分别将上年度安排的救灾资金使用情况逐级上报上级财政、民政、建设和相关对口部门。
第十七条 灾后恢复重建资金的使用管理实行条块结合，以块为主，县级人民政府对灾后恢复重建资金管理负总责，县级建设和民政部门负责具体使用管理。
恢复重建涉及的各对口上级主管部门负责指导和监督本系统恢复重建资金的管理。
第十八条 各级人民政府应当根据救灾资金管理使用的职责，分别与相关职能部门和下一级人民政府签订救灾资金管理责任状，层层落实责任，并建立责任追究制度，确保救灾资金管理规定落到实处。
第十九条 各级民政、建设和财政部门应当加强救灾资金管理使用的监督管理，对违法、违规分配使用资金的行为及时采取措施予以纠正，并向上一级民政、建设、财政部门和同级人民政府报告。其他有关部门要加强对本系统救灾资金使用管理情况的监督检查，发现问题及时整改。
第二十条 各级监察、审计部门要对救灾资金安排使用情况进行监督，对资金计划、分配、管理、拨付和决算的全过程进行监察和审计，定期向本级人民政府和上级监察、审计部门报告监察、审计结果。省监察厅、省审计厅应当将救灾资金监察、审计情况汇总后报告省人民政府。
第二十一条 各地各部门对救灾资金的使用管理应当接受社会监督，对救灾资金的发放坚持民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放。
民政部门对捐赠资金的接收和使用情况应当向社会公告，并向捐赠者反馈。
第二十二条 任何单位和个人不得截留、挪用或者擅自改变救灾资金用途。截留、挪用或者擅自改变救灾资金用途的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 灾区灾民救济、倒损民房修复及恢复重建等的补助标准，由省民政厅会同有关部门制定，报省人民政府批准后执行。
第二十四条 本办法实施中的具体问题由省财政厅负责解释。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。




【摘要】 自认是指当事人的承认，可免除对方当事人的举证责任。自认作为民事诉讼制度并不完善，特别是没有对限制自认和诉讼外自认等作出规定。当事人在调解中所作出的让步不应视为自认，否则不利于正确发挥调解制度的作用，不利于保护当事人的合法权益。完善自认制度，有利于化解人民内部矛盾，解决民事纠纷，构建和谐社会。
【关键词】民事诉讼 自认 证据

自认是一项古老的法则，中西皆有。早在我国西周，就存在“供辞”。在古罗马，诉讼一方可要求对方“诬告宣誓”，以表明非寻衅好讼。如果原告不肯宣誓，其诉权自行作废；如被告拒绝宣誓，就等于自认。自认是民事当事人的承认。在2002年最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》颁布后，我国的民事诉讼自认制度基本形成。但不完善，司法实践中难以把握。
一、诉讼上的自认规则
（一）诉讼上自认的定义
《民事诉讼法》对此未作规定，只是在第71条笼统规定：“人民法院对当事人的陈述，应当结合本案的其他证据，审查确定能否作为认定事实的根据。”诉讼上自认是指当事人的承认，即在民事诉讼过程中，当事人一方对另一方关于不利于自己的陈述，在答辩中不予辩驳，而加以承认，肯定其真实性。它是当事人陈述的一种特殊形式，与确认性陈述和据理反驳（居于利已的陈述）形成鲜明对照。自认的事实具有免除证明、免除对方举证责任的效力。自认对当事人与人民法院都有拘束力，民事诉讼法把当事人陈述与承认都视为证据。
《关于民事诉讼证据的若干规定》第8条第一款规定：“诉讼过程中，一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实明确表示承认的，另一方当事人无需举证。但涉及身份关系的案件除外。”根据该规定，诉讼上自认必须具备四个条件：1、须发生在诉讼过程中，在法官或法庭面前作出。2、须来源于当事人对案件事
实的陈述。3、须与对方当事人的事实陈述一致，包括“后行自认”与“先行自认”。4、自认的表示应当是明确的，须为声明或者表示。
（二）诉讼上自认的特征
自认是诉讼当事人依其自由意志，向法院承认不利于已的事实。产生的效果乃是讼争事实的证明。具两个特征。
1、不可分割性。当事人的陈述是否为自认应当从整体上加以考究，不能断章取义。一部分自认不得扩及全部。如债务纠纷案件中原告向法院称“被告借款5000元，已还3000元。”法院从而认定被告尚欠原告2000元。
2、不可撤销性。是指自认行为一经作出，即产生拘束力，不得随意撤销。自认是一种不利于自己的承认行为，给予对方当事人免除举证责任的机会，在一般诉讼中，须与事实的真相相符，由法律推定为真实。如原告诉称被告欠钱未还，被告如实承认，法院则可认定案件事实，原告对此不再负举证责任。
（三）诉讼上自认的效力
具有免除证明、直接免除对方当事人举证责任的效力。但不是绝对的。自认在一般民事诉讼中有效，但特别的案件或者特别诉讼程序中，则受到限制。
1、一般诉讼程序中自认的效力。诉讼上自认具有不可撤销性，对当事人和法院（包括一审、二审、再审）发生拘束力，自认的结果使双方当事人的主张趋于一致，法院应以该一致的主张作为裁判的依据，无需另行调查证据。如在买卖合同案件中，原告主张被告应按签订的合同履行给付货款的义务，被告对双方签订的合同没有异议，但认为原告提供的货物存在缺陷，不予付款。双方当事人对所签订的合同没有异议，法院对合同的真实性应予确认。
2、诉讼上自认效力的限制。为了维护社会公共利益，在若干性质特别的案件或者特别诉讼程序中，如涉及身份关系、公共利益、国家利益的案件，诉讼上自认的效力则受到法律的限制。
3、诉讼上自认的撤回。法院的判决须受到当事人自认事实的约束。对当事人而言，依诚实信用原则，作出的自认不得随意撤回，确因强制、胁迫或重大误解所致，当事人应当要有充分证据加以证明。《关于民事诉讼证据的若干规定》第8条第四款规定：“当事人在法庭辩论终结前撤回承认并经对方当事人同意，或者有充分证据证明其承认行为是在受胁迫或者重大误解情况下作了且与事实不符的，不能免除对方当事人的举证责任。”
（四）诉讼上自认的类型
诉讼上自认依据不同的标准可分为不同的类型。1、依是否系当事人亲为自认为标准，可分为当事人的自认和代理人的自认，代理人的承认视为当事人的承认。《关于民事诉讼证据的若干规定》第8条第三款规定：“当事人委托代理人参加诉讼的，代理人的承认视为当事人的承认。但未经特别授权的代理人对事实的承认直接导致承认对方诉讼请求的除外；当事人在场但对其代理人的承认不作否认表示的，视为当事人的承认。”当事人不在场时，有特别授权的代理人的承认同样有效（离婚案件除外）。2、依是否以当事人的意思表示是否明确为标准，可分为明示自认和默示自认（即拟制自认）。明示自认是指对方当事人用语言文字明确作出的承认。默示自认是指对一方当事人主张的不利于自己的事实，另一方当事人未表示承认，也没有否认。3、依自诉的时间和场合为标准，可分为诉讼上的自认和诉讼外的自认。4、依是否对自认加以限制为标准，可分为完全自认和限制自认。
二、诉讼上限制自认
（一）诉讼上限制自认的定义和类型
诉讼上的限制自认是指在民事诉讼过程中，对方当事人陈述不利于该当事人的事实，该当事人在含有独立的攻击或防御的陈述（答辩）事实中，其中部分事实与对方当事人陈述的部分事实或全部事实相同。如在一般民间借贷纠纷的案件中，被告自认原告的主张，承认借款事实，但辩称已经还清，并附《收据》。
在审判实践中，诉讼上的限制自认不外有以下3种类型：1、甲诉称乙侵占其1台影碟机，乙辩称该影碟机是其向甲购买的，其已付款；2、甲诉称乙向其借款4万元，乙辩称其曾向甲借款4万元，但早已清偿；3、甲诉称乙向其借款1万元，乙辩称其有向甲借款1万元，但甲尚欠其货款3万元。上述3种类型均为该当事人在承认对方当事人诉称的部分事实或全部事实的基础上，又辩解有另一事实，意图攻击或防御对方当事人诉称的事实可能造成对自己不利的后果。
（二）牵连性的否认与可分性的自认的性质和效力
牵连性的否认是指在民事诉讼过程中，对方当事人陈述不利于该当事人的事实，该当事人基于另一事实进行独立的攻击或防御，其间又不可避免地牵连出对方当事人陈述的部分事实或全部事实，如上述的第1、2种类型。可分性的自认是指在民事诉讼过程中，对方当事人陈述不利于该当事人的事实，该当事人在承认部分事实或全部事实的基础上，又以另一事实进行独立的攻击或防御，但另一事实与对方当事人陈述的部分事实或全部事实没有关联性，即该当事人陈述另一事实并不必然地牵连出对方当事人陈述的部分事实或全部事实，如上述的第3种类型。
不可分割性是自认的一个特征，对于当事人的陈述，应当从整体上加以观察，不能断章取义，而为其不利的断定。如比利时民法第1365条规定：“自认不得予以分割而为不利之认定”。
判断诉讼上限制自认（分为牵连性的否认和可分性的自认）的性质，关键在于如何认定限制自认所涉及的两项事实是作为一个整体，还是作为两个整体来考查。其衡量的标准是限制自认所涉及的两项事实是否存在“不可避免地牵连”，即当事人为了独立的攻击或防御，陈述（答辩）对自己有利的事实，其间必然会牵扯到对方当事人陈述的对自己不利的部分事实或全部事实。
三、诉讼上的拟制自认
对于一方当事人主张的不利于己的事实，另一方当事人在诉讼中既未表示承认，也没有表示否认。那么，能否将当事人未提出争执看作是承认对方所主张的于已不利的事实？能否免除主张该事实的当事人的举证责任？有的国家或地区的民事诉讼法就此作了明文规定。大陆法系的德、日民诉法将上述情形看作是拟制的自认，规定当事人应就事实状况为完全而真实的陈述，对于没有明显争执的事实，视为已经自认的事实。”英美法系国家也承认默示的自认。
我国《关于民事诉讼证据的若干规定》首次肯定了默示自认。该司法解释第8条第二款规定：“对一方当事人陈述的事实，另一方当事人既未表示承认也未否认，经审判人员充分说明并询问后，其仍不明确表示肯定或者否定的，视为对该项事实的承认。”此前，我国民事诉讼法和最高法院的司法解释也只承认明示的自认。
在审判实践中，遇到当事人在诉讼中保持沉默，或者回答不知道或不记得了，经法官阐明后，仍不予回答，保持沉默，或者仍回答不知道或不记得。对此，有的认为，法官可直接认定当事人自认，从而免除对方当事人对该事实的举证责任。另种观点认为：法官应在法庭辩论终结前再斟酌具体情形断定之。笔者赞成第二种意见。当事人在诉讼中保持沉默有时是基于自身素养及法律知识的欠缺，无法对诉讼中复杂的事实作出正确的判断，难以区分对方主张的哪些事实将会给自己产生严重的不利后果，难以作出回答。从日常生活经验来看，当事人不知道或不记得是可能的，不能一概推定其有默示的自认。但如果依案件具体情况斟酌可断定其应知道或可得而知道；或者是对于其所经历过的事，时间没有多久，应当为其所记忆或可能记忆，则可推定其是假装不知道或不记得。这种情况则可视为自认。拟制自认产生明示自认的效力。
四、诉讼外自认
（一）诉讼外自认的定义及类型
自认也完全可能发生在诉讼过程之外。诉讼外自认是指当事人在诉讼外所作的自认，可以口头形式或书面形式体现。当事人在诉讼外所作的自认，不论以谈话或是通信方式作出，均应视为传闻证据。在审判实践中，通常可予以接纳。例如在离婚案件中原告主张被告有赌博恶习，要求离婚，并提供被告在公安机关所作的讯问笔录为证，在该讯问笔录中被告自认参与赌博，法院对该证据应当予以采纳，可认定被告确有参与赌博。
（二）诉讼外自认与诉讼上自认的效力区别
二者都是承认对己不利的事实，但有差异，表现在：1、诉讼上的自认直接产生免除对方当事人的举证责任，其自认的事实具有拘束法院的效力（涉及第三人的利益、公共利益和身份关系除外）；诉讼外的自认只能作为证据使用，并不产生免除当事人举证责任的效力，其证据有无证明力和证明力大小，需由法官依据法律规定并结合具体案情进行判断。2、诉讼上的自认不可撤销（除非有反证予以证明），而诉讼外的自认并无此种属性。各国诉讼理论和实践都不承认诉讼外作出的自认具有免除举证责任的效力。当然对方当事人可以把这种自认作为证据来使用，通过举证证明诉讼外自认来证明其所主张的事实。
（三）自认不适用于调解中当事人的承认或者让步
当事人在调解或和解中所作的让步不应视为自认。让步与自认是不同的概念。无论是起诉前的调解，还是起诉后的和解，均通过互相让步达到平息争端的目的。在调解或和解中，为化解矛盾、解决纠纷的让步，不足以构成自认。和解时所作的让步表示，不是诉讼标的之一部的舍弃或认诺。不仅和解时所作的让步，不足以构成诉讼上的自认，就是调解中的让步，亦不能作为诉讼外自认的证据。如1969年修正公布的台湾地区民事诉讼法第422条规定，“调解程序中，调解推事所为之劝导及当事人所为之陈述或让步，于调解不成立起诉者，不得采为裁判的基础。” 对于为平息争端而为的假定或附条件的让步，不得采纳为自认，已经成为一条公认的原则。这在司法实践中必须随时予以关注，只有如此，才能正确发挥调解的作用。
总之，在深化司法改革的今天，能否真正建立自认制度是诉讼体制是否转换的试金石。因此，对其进行理论上探讨和立法上完善实有必要，可为审判实践提供理论根据。相信自认制度会更加完善。
[参考文献]
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［2]李国光主编：《最高人民法院的理解与适用》［M］.中国法制出版社2002年版。
［3]梁慧星主编：《民事证据研究》［M］.法律出版社1999年版。
［4]李浩著：《民事举证责任研究》［M］.中国政法大学出版社1993年版。
［5]王志杰：《试论我国民事诉讼中的自认》，中顾法律网.
［EB/OL］. http://www. 9ask.cn wenku.baidu.com/view/2011-07-14/2012-06-24.


作者简介：洪碧华，男，中共漳州市委党校副主任、法学副教授，2012-06-20