天津市人民政府


关于修改《天津市行政罚款管理规定》的决定
天津市人民政府


《关于修改〈天津市行政罚款管理规定〉的决定》已经市人民政府批准，现予发布施行。


市人民政府决定对《天津市行政罚款管理规定》（1993年市人民政府令第5号）作如下修改：
一、在第二条第一款后增加一款：“法律、法规对实施行政罚款另有规定的，从其规定。”
二、将第四条第（三）项修改为：“国务院各部委依法制定的规章；”。第（五）项修改为：“市人民政府依法制定的规章。”
三、在第六条第（三）项后增加一项：“举行听证。行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应依法举行听证。”
四、将第七条修改为：“各级行政执法部门实施罚款应当根据事实、情节、危害程度、认错态度，依法决定从重、从轻或者免于处罚。对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款处罚。”
五、将第八条第（六）项修改为：“对罚款处罚要求听证、申请复议或提起行政诉讼的期限；”
六、在第九条第（四）项后增加一项：“听证笔录；”
七、将第二十七条删除。
有关条款项目增删后序号作相应调整。
本决定自发布之日起施行。
《天津市行政罚款管理规定》根据本决定作相应的修正，重新发布。

天津市行政罚款管理规定

（1993年7月21日市人民政府发布 1997年12月31日根据市人民政府《关于修改〈天津市行政罚款管理规定〉的决定》修订发布）


第一条 为加强对行政罚款的管理，维护国家法律、法规和规章的严肃性，保护公民、法人和其他组织的合法权益，杜绝乱罚款现象，严防以罚款谋私利，根据国家有关规定，结合本市实际情况，特制定本规定。
第二条 本市行政区域内的各级行政执法部门（含授权和受委托执法的组织，下同）对公民、法人或其他组织实施罚款，必须遵守本规定。
法律、法规对实施行政罚款另有规定的，从其规定。
第三条 各级行政执法部门实施罚款时，应当遵循合法、公开、准确、及时和教育与处罚相结合的原则。
第四条 罚款的合法依据为：
（一）全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律；
（二）国务院制定或批准的行政法规；
（三）国务院各部委依法制定的规章；
（四）市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；
（五）市人民政府依法制定的规章。
第五条 各级行政执法部门实施罚款的依据不符合第四条规定的，应立即停止执行，对违反者将追究政纪、法纪责任。
第六条 行政执法部门实施罚款除法律、法规、规章规定可以当场处罚的外，均应按下列程序办理：
（一）登记立案。行政执法部门认为行为人违反法律、法规、规章的规定应追究责任的，予以登记立案。
（二）调查取证。行政执法部门应当及时向行为人询问并向知情的公民、组织了解违法事实，搜集有关的证据材料。
（三）听取申辩。向行为人说明给予罚款的事实和法律、法规、规章依据，听取行为人的陈述和申辩。
（四）举行听证。行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应依法举行听证。
（五）作出处罚决定。对违反法律、法规、规章的行为事实清楚，证据充分，依法应当实施罚款的，行政执法部门必须作出罚款处罚决定书，并依法及时送达被处罚人。
第七条 各级行政执法部门实施罚款应当根据事实、情节、危害程度、认错态度，依法决定从重、从轻或者免于处罚。对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款处罚。
第八条 罚款处罚决定书应当载明下列事项：
（一）被处罚人姓名、住所或者被处罚单位名称、住所、法定代表人姓名等基本情况；
（二）行政执法部门认定的违法事实；
（三）罚款处罚的理由、依据；
（四）处罚决定；
（五）处罚决定的执行期限；
（六）对罚款处罚要求听证、申请复议或提起行政诉讼的期限；
（七）作出罚款处罚决定的行政执法部门名称、印章、执法人和日期；
（八）其他应注明的事项。
第九条 行政执法部门作出罚款处罚决定后，应当将下列材料归档编号：
（一）现场笔录；
（二）询问笔录；
（三）鉴定结论；
（四）勘验记录；
（五）听证笔录；
（六）其他证据材料；
（七）罚款处罚决定书副本。
第十条 行政执法部门实施非当场罚款时，除交给行为人罚款处罚决定书外，还须在收到罚款后，给行为人开具《天津市罚款统一收据》。
第十一条 行政执法部门必须使用套印“天津市财政局罚没财物专用章”的《天津市罚款统一收据》，该收据是行政执法部门的记帐依据和原始凭证，是财政、审计、监察部门进行监督检查的依据。
第十二条 《天津市罚款统一收据》内容应包括：票头、字执号码、联次、监印章、交款单位或个人的名称、开据日期、罚款项目、标准、金额（包括大小写），实施处罚单位章，收款人章等。
第十三条 市财政局负责罚款统一收据的制定和组织实施。行政执法部门需用罚款统一收据时，由市级主管机关持介绍信和所依据的法律、法规等文件，经市财政局批准，到指定单位印制并按规定下发。
中央驻津的行政执法部门使用国家统一罚款票据的，应报市财政局备案。印制罚款票据，须加盖“天津市财政局罚没财物专用章”，方可实施罚款处罚。
第十四条 被处罚人对无“天津市财政局罚没财物专用章”的票据，有权拒绝交纳，并可向执法部门的上一级主管部门或财政部门反映、举报，也可向政府法制机构投诉。
第十五条 禁止将《天津市罚款统一收据》撕毁、转让、倒卖、涂改、拆本和伪造。填写错的罚款统一收据，应加盖作废章，完整保存其各联，不得私自销毁。丢失票据应及时报告执法主管机关和财政部门，并声明作废。
第十六条 行政执法部门必须建立罚款票据的印制、领用、保管、缴销、稽核、结存的管理制度。每册罚款票据用完后，应在票据封面上填写处罚时间、金额，加盖经手人印章后，交本单位财务主管机构审核存档，并定期向本级财政部门报告。
第十七条 罚款收据存根保管期为三年，保管期满后，由主管机关的财务部门汇总监销。
第十八条 各级行政执法部门依法收缴的罚款全部上缴国库，不得隐瞒、坐支或挪用。对截留、坐支或拖延不交等行为，财政部门有权扣拨其经费或通知银行从其存款帐户中扣交。
第十九条 各级行政执法部门所需办案补助费，列入各级财政年度的财政支出预算，由执法部门编报支出预算，报同级财政部门核拨。
禁止以任何形式对罚款收入进行提留或分成；除规定的对办案有功人员奖励以外，禁止执法部门以任何形式将罚款收入与执法人员和单位利益挂钩。
第二十条 对企业的罚款，应从企业的利润留成中列支；对行政事业单位的罚款应从该单位的自有资金列支；对个人的罚款，一律由被处罚人承担，任何单位不得报销。
第二十一条 各行政执法部门的主管机关应当加强对所属执法单位的领导，组织各种形式的执法监督检查。
各级财政、审计、监察部门和政府法制机构应当依照规定对各级执法部门的罚款情况进行经常性监督检查，建立健全监督检查制度，并在规定权限内制止和纠正违反法律、法规和规章的罚款处罚行为。
第二十二条 执法部门对涉及面广、群众普遍关心的罚款事项，应在管辖的区域内公开办事程序和办事结果，接受群众监督。
第二十三条 执法部门应定期向同级财政部门编报本单位的罚款收入情况，接受财政、审计部门的财务监督和检查。
第二十四条 有下列情形之一的，由市人民政府或其委托的部门予以纠正：
（一）市属委、办、局和区、县人民政府及所属有关部门超越权限，制定有关罚款处罚规定的；
（二）违反法律、法规、规章的规定，擅自授权或不按规定委托罚款处罚权的；
（三）履行执法职责不当的。
第二十五条 有下列行为之一的，由财政、审计机关依照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》（国发〔1987〕58号）予以处罚；对直接责任人员，由监察机关依据《中华人民共和国行政监察条例》予以处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）扩大罚款适用范围的；
（二）擅自提高罚款标准的；
（三）未按规定印制、使用罚款统一收据或者伪造罚款统一收据的；
（四）执法部门由于管理制度不健全，管理不严密等原因使票据丢失，造成国家经济损失和社会不良影响的；
（五）隐瞒、截留、转移、挪用、坐支或者私分国家罚款收入的；
（六）未按规定使用办案补助费的；
（七）伪造“天津市财政局罚没财物专用章”法定标志的；
（八）经市财政局、审计局、监察局认定的其他违法行为。
第二十六条 对违反本规定的行为，任何单位和个人都有权举报或投诉。对举报人或投诉人政府将予以奖励并为其保密。
第二十七条 本规定自发布之日起施行。



1997年12月31日
政府采购合同变更制度的冲突
作者：谷辽海
来源：中国经济时报
http://finance.sina.com.cn
发表时间：2005年12月20日 09:07
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　　政府采购合同变更有广义和狭义之分，前者包括合同主体和合同内容的变更，后者仅指权利义务发生改变。政府采购合同不论通过哪种采购方式，一般都经历了严格的采购程序，其中，有众多的供应商参加了公开透明的激烈竞争，在采购人或其委托的采购代理机构与中标、成交供应商签署政府采购合同后，通常是不允许轻易变更的。但我国政府采购法对政府采购合同的定性是民事合同，适用我国合同法。而我们都知道，民事合同强调意思自治、合同自由原则，这些原则不仅仅体现在合同订立过程中，合同履行、合同解除、合同变更、合同转让等行为均须遵循合同自由原则。在法律、行政法规没有特别限制的情况下，只要合同双方达成合意，依照《合同法》第七十七条规定，当事人可以变更合同。《政府采购法》、《招标投标法》都没有规定政府采购合同变更应当办理批准、登记等手续，前一部法律没有对合同自由原则进行限制。两部法律所规定的合同变更制度存在着严重的冲突和缺陷。不仅如此，与我国合同法也是存在着矛盾和抵触。笔者具体分析如下。

　　两部法律在合同性质问题上不一致

　　我国招标投标法没有专门的章节规定政府采购合同或称招标采购合同制度，也无具体的条款规定招标合同制度，更没有规定招标采购合同适用我国合同法的规定。我们从这部法律的行为模式和法律后果来看，招标合同签订后，双方均须严格遵循招标文件、投标文件、中标通知书等合同文件所规定的行为规范，不允许任何一方尤其是中标供应商转让、解除、终止、变更合同。显然，这与政府采购法发生了冲突，因为政府采购合同适用合同法。合同法是允许双方当事人在履行过程中经过协商一致，双方可以解除、转让、终止合同内容。从相关的法律条款来看，《招标投标法》第五章法律责任这一章节里，更多时候是将招标采购合同视为行政合同，因为这部法律对合同双方当事人设置了许多的强制性行为规范，倘若违反了就须承担相应的法律后果，尤其是供应商在合同履行过程中违约、变更、解除、转让等行为均须承担行政责任，这些强制性内容不属于对民事合同中的权利限制和特别规定。

　　我们具体来看招标投标法所规定的：中标人将中标项目转让给他人的，将中标项目肢解后分别转让给他人的，违反本法规定将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的，或者分包人再次分包的，转让、分包无效，处转让、分包项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；可以责令停业整顿；情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照。中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿；没有提交履约保证金的，应当对招标人的损失承担赔偿责任。从前述规定分析，招标采购合同的法律责任更多的是行政责任，民事责任只是一种补充。我们再来对比政府采购法所规定的政府采购合同，没有任何一个条款规定供应商在合同履行过程中变更、转让行为必须要承担行政责任。由此而来，通过公开招标或者邀请招标等采购方式所达成的政府采购合同在履行过程中所发生的解除、变更、中止、转让、终止等合同行为，如果我们同时适用这两部法律时，一部说必须承担行政责任，另一部则说自愿吧，应该根据合同法的内容执行。显然，两部法律在同一问题上必然会打架。

　　合同实质性内容变更的冲突

　　我国《合同法》第三十条规定，承诺的内容应当与要约的内容一致。受要约人对要约的内容作出实质性变更的，为新要约。有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。凡是从事过公共采购法律事务的人都知道，通过公开招标或者邀请招标等采购方式所达成的合同，履行过程中任何一方都不得改变合同实质性内容。当然，双方协商一致的改变也是在法律禁止之列。因为招标采购合同实质性内容的变更，对于所有参加投标而没有中标的供应商来说，是非常不公平的。然而，我国《政府采购法》第四十九条却规定，政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。 笔者认为，增加合同标的物数量、改变合同的总价款等内容显然是对政府采购合同实质性内容的改变。根据《招标投标法》第四十六条第二款的规定，书面合同签订后，招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。从这一条款来看，这部法律对合同自由原则进行了严格限制，即不允许合同履行过程中对合同内容有任何实质性的变更。显然，这与政府采购法的内容发生了严重的撞车。

　　政府采购法关于合同变更的缺陷

　　政府采购合同适用合同法，那么政府采购合同履行过程中是否需要变更，是否有权利变更，怎么样变更，如何变更，什么时候变更，这些是我国合同法法律赋予双方当事人的自由选择权利，变或不变的决定权取决于双方当事人，只要协商一致，当事人之间达成了合意，就可以对合同的主体或合同的内容进行改变。但政府采购法又限制双方当事人所享有的这些合同权利。显然，这部法律犯了自相矛盾的错误。根据《政府采购法》第五十条规定，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。

　　笔者认为，我们非常有必要分析前述第五十条第一款、第二款、第三款所存在的立法缺陷。在这三款中，问题最大的是第二款和第三款。首先，来看第一款。合同签署后，任何一方均不得擅自变更合同，但经过双方协商一致进行变更、中止或者转让，则是合同法所允许的。其次，关于第二款。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。按此条款的逻辑构成，我们进行一下反推理，如果合同继续履行没有损害国家利益和社会公共利益的，是否变更、中止或者终止合同的权利应该还是取决于双方当事人。但是，我们如果允许双方当事人合意变更、中止或者终止政府采购合同的继续履行，那么，势必要侵害到先前参加公开招标竞争程序而未能中标、成交供应商的合法权益。政府采购法倘若不对合同当事人这种变更行为进行相应限制，势必使原先的公平竞争、公开透明的政府采购程序流于形式、徒劳无益，显然有悖于我国政府采购立法的宗旨。第三，也就是前述的第三款，有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。笔者认为，因为政府采购合同的当事人服从于国家利益和社会公共利益所发生的情形，而引起变更、中止或者终止合同的，双方当事人都不存在着过错，合同变更、中止或终止的原因不属于当事人主观意志所能够控制的。因此，也就不存在合同双方当事人谁是谁非的主观过错的问题。当事人都没有主观过错，变更、中止或者终止合同是考虑到国家利益和社会公共利益，由此造成当事人的经济损失应该由国家来承担赔偿责任。否则，显然有悖于法律所倡导的公平原则。

　　综上所述，我国政府采购法仅仅从私法的角度来界定政府采购合同，而没有从公法意义上对政府采购合同进行定性是错误的，且与大多数国家和地区的政府采购合同制度都是背道而驰的。由于国家立法没有对政府采购合同进行准确定位，又没有考虑到另一部公共采购法的存在，造成了两部法律发生了严重冲突。笔者认为，解决问题的惟一办法就是将政府采购法与招标投标法合并，重新对政府采购合同进行定位，用专门的章节重新来规范我国的政府采购合同。（３１）

（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）