机构改革需要法律规制
薛刚凌
政府机构改革，并不是一件新鲜的事情。新中国建立以来，大的机构改革就有7次，分别在1953－1954，1957－1958，1961－1963，1970－1971，1982－1983，1988，1993－1994年进行。如果加上1998年开始、尚未结束的这一次改革，则有8次。撇开正在进行中的这一次，前7次改革都没能摆脱“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。由于机构重叠庞大，人浮于事现象严重，加之政企不分和职能交叉，导致了第8次大规模的机构改革。目前，中央一级的机构改革已经完成，国务院人员编制总数减少47．5％，省一级的改革尚在进行，省以下各级政府的机构改革还有待于开始。
应当说，机构改革是任何一个国家都无法回避的重大课题。一方面，现代社会随着科技经济的发展，个人对国家的依赖加深，政府职能日益扩展，政府的规模也日趋庞大；另一方面，由于管理资源的有限性，也由于政府规模膨胀带来的管理效率低下、官僚作风严重，因而，政府不得不采用机构改革的方式来确保政府规模的合理、行政机关设置的科学和公务员的活力。
机构改革多涉及政府职能的重组、行政权力的再分配、政府规模以及公务员队伍的调整。从表面上看，机构改革似乎仅仅是行政机关的事情，因为改革的结果往往表现为行政机关的变化和人员的减少，但实质上，机构改革却与广大公民的利益直接相关。机构改革涉及对行政权的重新界定，而行政权的大小则直接影响到公民的自由。行政权越大，意味着公民的自由度就越小。另外，机构改革的核心内容之一是控制政府规模，而政府规模决定着公民负担的多少。政府的一切运作都是由纳税人支付的税款来支撑的，政府的规模越大，意味着公民的负担越重。当然，改革本身也是需要成本的。每一次机构改革，都面临着机构人员的调整，国家需要安置分流人员，需要时间、精力和财力。
由于机构改革关系到全民的利益，因而需要建立在民主、理性、公正的基础上。公民作为普通的纳税人，有权了解和参与机构改革；机构改革的设计者应当地位超脱，独立于各种利益之上；改革方案需要广泛调查研究以及科学论证。为保障公民的参与、改
革过程的理性以及改革方案的合理公正，需要法律的规制。这是因为：首先，法律规制可以保障公民参与权的实现。公民通过什么样的机制和程序来参与机构改革，需要在法律上予以明确。如规定公民参与对机构改革方案的讨论，机构改革的研究机构应有社会各界的代表等。没有法律对参与权的规定与保障，公民的参与就只是一句空话。其次，法律规制可以保障改革过程的理性。改革方案由谁来设计论证，由谁作最终的决定，改革方案又由谁来负责推行，都需要法律的规定。除了合理分配机构改革的各种权力外，还可以对机构改革的程序进行全面规范，以保障机构改革权的合理行使。改革过程的理性在很大程度上能够确保改革方案的合理公正。再次，法律规制可以保障机构改革的有效推进和改革的最后成果。由于法律具有普遍约束力和强制力，所以改革方案一旦为立法所肯定，任何人都受其约束，违法将会受到法律制裁。可见，通过法律规制可以减少改革的阻力，也可以防止改革成果的流失。
目前，西方国家的机构改革大多在法律的规制下进行。机构改革的过程大致分为三步：第一，通过立法成立一个改革研究委员会。该委员会为非官方组织，吸收社会各界人士参加，由其负责对机构改革的所有问题进行全面调查研究，并在充分论证的基础上提出机构改革的建议报告。第二，由立法机关制定有关机构改革方面的法律。对机构改革研究委员会提出的改革建议，一般要在政府和社会进行广泛讨论，立法机关可以采纳其合理部分制定法律，决定改革。第三，有关改革的法律制定后，由政府具体推行。在推行过程中力求稳妥，往往分阶段、分步骤进行。美国新政后的政府重组，日本二战后的几次政府改革都是遵循这一改革模式，并取得了较好成果。
不能说上述改革模式完美无缺，但有一点则是值得肯定的，那就是它的民主与法治精神。在我国，机构改革往往由政府自行设计，并依靠运动式的行政手段推行。改革的设计者也是改革的推行者。虽然政府的部分改革方案需要权力机关的批准，但权力机关对机构改革的介入十分有限。这种模式的机构改革能立竿见影，迅速便捷，但也存在许多内在缺陷。由于缺乏社会各界的广泛参与，所以改革阻力大，改革方案有时难以得到社会的认同和支持。改革也存在诸多风险。改革者主观随意性大，自由裁量权过宽，改革方案往往缺乏严格细致的论证。机构改革能否成功在很大程度上取决于改革者的魅力和智慧。另外，机构改革的成果也难以巩固。每届政府在改革之初都决心很大，也取得了一些成果，但这些成果没有及时通过立法固定下来，改革风一过，又复归以往，机构人员又迅速增长。
由是观之，如果我们在每一次大的机构改革前，能得到社会各界和民众的参与，能做一番全面的调查研究和深入的科学论证，如果我们的改革设计者能处于中立的地位，超脱于各种利益之上，如果我们的改革能有法律的支持和保障，情况也许会变得不大一样。无疑，我们仍然需要机构改革，但也许不必如此频繁；政府的职能仍然需要根据社会的发展而调整，但也许不会有太多的机构重叠和职能交叉；政府的规模仍然需要控制，但不必经常大规模地裁员，也不会因为裁员而给公务员个人以及社会造成负担。因此，机构改革的法制化的确是使这一改革取得成功的关键。