西安市预算审查监督条例
陕西省人大常委会
西安市预算审查监督条例
陕西省人大常委会
2001.10.30
第一章总则
第一条为了加强和规范预算的审查和监督工作,促进本市经济和社会各项事业的发展,根据《中华人民共和国预算法》和有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本条例。
第二条本条例适用于本市预算草案的审查、预算执行的监督、预算调整方案和决算的审批。
第三条市人民代表大会、市人民代表大会常务委员会(以下简称市人大常委会)、市人民政府(以下简称市政府)依照法律的规定,分别行使预算管理职权。
市人民代表大会审查本市总预算草案及其执行情况的报告;批准本级预算及其执行情况的报告;改变或者撤销市人大常委会关于预算、决算的不适当的决议;撤销市政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
市人大常委会监督本市总预算的执行;审批本级预算调整方案和本级决算;撤销市政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算不适当的决定、命令和决议。
市政府负责编制市本级预算、决算草案和预算调整方案草案;向市人民代表大会作关于本市总预算草案的报告并组织本级预算的执行;将区、县政府报送备案的预算汇总后报市人大常委会备案;监督本市各部门和下级政府预算的执行;改变或者撤销本市各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;向市人民代表大会、市人大常委会报告本市总预算的执行情况。
第四条市人民代表大会财政经济委员会(以下简称市人大财经委员会)负责对本级预算草案、预算调整方案、决算草案进行初步审查;承担监督预算执行的具体工作;办理预算审查监督方面的有关事项。
第五条经市人民代表大会批准的预算和市人大常委会批准的预算调整方案,非经法定程序,不得改变。
第二章预算的审查
第六条审查预算草案,应当遵循真实、合法、效益和具有预测性的原则。
第七条审查预算草案的重点:
(一)预算编制的指导思想;
(二)预算编制的合法性;
(三)预算结构的合理性;
(四)收支安排的平衡性;
(五)预算收入的可靠性;
(六)预算支出的可行性;
(七)新增财力的分配。
第八条市政府财政部门应当在市人民代表大会会议举行的三十日前,向市人大财经委员会提交本市总预算草案和本级预算草案的主要内容,并按要求提交以下材料:
(一)科目列至类、重要的列至款的一般预算收支表和政府性基金收支表及其说明;
(二)部门预算表及其说明;
(三)建设性支出、基金支出的类别表和若干重大的项目表及其说明;
(四)农业、教育、科技、环境保护、社会保障支出表及其说明;
(五)初步审查所需的其他材料。
第九条市人大财经委员会初步审查预算草案时,可以邀请有关专门委员会、市人大代表参加,通过征询意见、视察、调查、举行会议等方式进行。
第十条市人大财经委员会初步审查预算草案时,可以要求市政府有关部门和单位提供预算情况,并可以对各预算单位或者重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用情况进行视察、调查。市政府有关部门和单位应当积极配合,如实提供数据和资料。
第十一条市人大财经委员会会议初步审查预算草案时,市政府财政部门及其他有关部门的主要负责人应当列席会议,说明预算草案的主要内容,听取审议意见并回答询问。
市政府财政部门应当在会后十五日内,将落实审议意见的情况向市人大财经委员会报告。
第十二条市人大财经委员会在市人民代表大会会议期间,应当根据代表和有关专门委员会的审议意见,对预算执行情况和预算草案进行审查,向大会主席团提出审查报告。
审查报告的内容应当包括:对上一年度预算执行情况的评价;对本级预算草案的意见;是否批准上一年本级预算执行和当年本级预算草案的建议;实现预算的建议;其他应予报告的内容。
第十三条市政府财政部门应当自市人民代表大会批准市政府预算之日起三十日内,批复市级各部门预算。各部门应当自市政府财政部门批复本部门预算之日起十五日内,批复所属各单位预算。
第三章预算执行的监督
第十四条市人大常委会对预算执行的情况进行监督。监督的主要内容:
(一)执行市人民代表大会关于预算决议的情况;
(二)组织预算收入情况;
(三)预算批复和支出拨付情况;
(四)接受上级专项拨款、财政返还和补助款项的安排使用情况;
(五)财政转移支付情况;
(六)预备费和上年结转资金使用情况;
(七)社会保障等专项预算资金收支管理情况;
(八)重大项目的预算执行情况;
(九)市级预算部门的预算收支执行情况;
(十)预算超收收入的合法性及其安排使用情况;
(十一)预算执行中发生的其他重大事项。
第十五条市人大常委会每年至少听取和审议一次市政府关于预算执行情况的报告。
市人大常委会对市政府关于预算执行情况报告的审议意见,应当转市政府研究落实。市政府对审议意见的落实情况,应当及时反馈。
市人大常委会可以就预算执行中的重大事项作出决议。
第十六条市人大常委会对预算执行中的重大问题可以依法组织特定问题调查委员会进行调查,也可以要求市政府责成审计部门进行专项审计,并报告审计结果和处理意见。
第十七条实行预算超收收入安排使用报告制度。
市本级预算执行过程中,需要动用超收收入追加支出时,市政府应当编制超收收入使用方案。市政府财政部门应当及时向市人大财经委员会通报编制超收收入使用方案情况。
市政府应当向市人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告。
第十八条市政府财政、地税等部门应当按照下列规定向市人大财经委员会报送材料:
(一)按月报送预算执行情况报表、税收进度报表及其说明;
(二)半年报送中央和省财政专项资金补助报表、市本级预备费使用情况。
第十九条市人大财经委员会应当建立预算执行情况分析制度,检查、监督预算资金收支情况。必要时,可以组织对预算执行情况进行专项视察或者调查,对预算执行中的有关重大事项及时向市人大常委会报告。
第二十条市政府财政、审计部门应当依法对市级各部门预算执行情况进行财政监督和审计监督,并加强对区、县政府预算执行的监督。
第四章预算调整的审查和批准
第二十一条市政府在预算执行中遇有特殊情况需要进行预算调整时,应当编制预算调整方案,并于当年第三季度提交市人大常委会。
预算调整方案应当列明调整的原因、项目、数额、措施及说明。
预算调整应当保持收支平衡。减收的应当有压缩支出的方案和措施,增支的应当说明资金来源。
第二十二条市政府财政部门在编制预算调整方案时,应当及时向市人大财经委员会通报情况,并于市人大常委会举行会议的三十日前,将预算调整方案的初步方案提交市人大财经委员会进行初步审查。
第二十三条市人大财经委员会对预算调整方案进行审议,向市人大常委会提出审查报告。
第二十四条市人大常委会听取和审议市政府的预算调整方案及其报告、市人大财经委员会关于预算调整方案的审查报告,作出关于预算调整方案的决议。
第五章决算的审查和批准
第二十五条市政府应当在预算年度终了后,组织编制决算草案,提请市人大常委会审查批准。
决算草案应当按照市人民代表大会批准的预算所列科目编制,按预算数、调整数或者变更数、实际执行数分别列出,并作出说明。
第二十六条市政府审计部门应当按照真实、合法、效益的要求,对市级预算执行情况和部门决算依法进行审计。
市政府应当向市人大常委会提出关于本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告。
第二十七条市人大财经委员会结合审计工作报告对决算草案进行初步审查,向市人大常委会提出关于决算草案的审查报告。
市政府财政、审计部门应当在市人大财经委员会召开会议的十五日前,将有关材料提交市人大财经委员会。
第二十八条市人大财经委员会初步审查的重点:
(一)决算草案的合法性;
(二)预算收支完成情况;
(三)超收部分的收入来源和使用情况;
(四)重点支出完成及其效益情况;
(五)存在问题及其原因。
第二十九条市人大常委会听取和审议市政府关于决算草案的报告、审计工作报告和市人大财经委员会的审查报告,对决算草案进行审查,并根据审议情况和市人大财经委员会的审查报告,作出关于决算的决议。
第三十条决算草案批准后,市政府财政部门应当自批准之日起二十日内向市级各部门批复决算,各部门应当自市政府财政部门批复本部门决算之日起十五日内批复所属各单位决算。
第六章法律责任
第三十一条违反本条例规定,有下列行为之一的,由市政府或者有关机关、部门对负有直接责任的主管人员及其他直接责任人员给予行政处分:
(一)不按规定报送预算草案、预算调整方案、决算草案、审计工作报告及相关材料的;
(二)不提供情况或者不如实提供情况的;
(三)无正当理由不到会听取意见,回答询问的;
(四)不协助或者不配合调查、视察的。
第三十二条市人大常委会任命的人员违反本条例规定,造成严重后果的,市人大常委会可撤销其职务。
第七章附则
第三十三条市人大常委会在审议预算执行情况报告、预算调整方案报告和决算草案报告时,提出的议案、质询、询问,依照有关法律、法规的规定执行。
第三十四条市属各区、县预算审查监督工作,参照本条例执行。
第三十五条本条例自公布之日起施行。
1995年1月1日《国家赔偿法》的正式实施,从根本上改变了我国国家机关无责任的状态,确立了国家侵权赔偿制度,公民的合法权益因国家侵权获得赔偿具有了法律依据。然而,该法没有对精神损害赔偿加以规定,许多案件的受害人仅能依据该法获得直接物质损失的赔偿,精神损害却得不到丝毫的抚慰,这使得《国家赔偿法》的处境甚为尴尬。现实生活中诸如“麻旦旦案”、“孙志刚案”得不到合理赔偿的情况比比皆是。所幸的是《国家赔偿法》修正案已于2010年4月29日通过,在新的《国家赔偿法》中明确规定了因国家侵权所造成的精神损害赔偿责任,这是一个巨大的立法进步。在国家赔偿中确认精神损害赔偿,是借助物质手段达到精神抚慰的目的,体现的既是立法对公民人格价值的尊重和保护,也是国家责任的法律归位与担当。
关于如何在《国家赔偿法》中设立精神损害赔偿制度,有关专家提出两种方案可供选择:一是在《国家赔偿法》中增设条款,扩大其赔偿的范围,就构成精神损害赔偿的条件、数额及赔偿金支付方式等做出具体规定。二是参照日本、韩国国家赔偿法的立法模式,规定“除依本法规定,适用民法有关规定”的准用条款,要求依照有关民事侵权的精神损害赔偿制度的规定处理。笔者认为因民法与国家赔偿法存在一系列理论和原则的差异,上述第二种观点看似简单,却很难实现,因此更倾向于第一种建议,就国家侵权精神损害赔偿制度的构建,应在借鉴民法关于精神损害赔偿立法与司法实践的基础上,进一步完善国家赔偿法关于精神损害赔偿的规定。
此次《国家赔偿法》的修正也是按照上述第一种方案来对有关国家侵权精神损害赔偿制度进行完善的,其第三十五条规定:“有本法第三条或者第十七条规定情形之一,致人精神损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。”《国家赔偿法》的此次修正正式纳入了精神损害赔偿,确立了国家侵权的精神损害赔偿制度,这具有重要意义。国家侵权精神损害赔偿制度的建立,是现代民主社会法治精神的必然要求,是监督国家机关依法行使职权的内在要求,是宪法人权保障的应有之义。在国家赔偿领域建立精神损害赔偿制度,也是我们国家建立有限政府的必然选择,对于我国法治社会的建设具有重大的推动作用。通过对受害人的精神损害予以国家赔偿,弥补其精神痛苦和损失,有助于社会公平与正义的构建。
令人遗憾的是,国家赔偿法关于国家侵权精神损害赔偿的规定过于笼统,缺乏操作性,仅规定了国家侵权领域精神损害赔偿的成立条件以及国家侵权精神损害赔偿的救济形式,而对精神损害赔偿的范围、赔偿原则、具体精神损害抚慰金的数额确定以及确定标准、支付方式却规定不足,笔者试从以下几个方面探讨对我国国家侵权精神损害赔偿制度的构建,以期对我国国家侵权精神损害赔偿制度的完善有所裨益。
(一)国家侵权精神损害赔偿的原则
构建国家侵权精神损害赔偿制度,首先要确立国家赔偿法中精神损害赔偿制度的原则。这是作为国家赔偿制度之一部分的精神损害赔偿的必然要求。在国外关于确定精神损害赔偿的原则主要有如下几种:(1)酌定原则。这是法官自由裁量权的体现,立法并不制定统一的赔偿标准,由法官根据案件的具体情况酌定处理,英美法系国家通用此法。(2)比例赔偿原则。通过确定与有关医疗费的一定比例而使痛苦和遭遇赔偿的数额标准化。德国、秘鲁等国用此法。(3)标准赔偿原则。确定每日赔偿标准。如丹麦法院判决每日赔偿标准为住院的25丹麦马克,不住院的为10丹麦马克。(4)固定赔偿原则。日本,对于精神损害抚慰金赔偿,制定各种精神损害的固定的抚慰金赔偿表格,只需查表即可确定。(5)限额赔偿原则。规定精神损害赔偿的最高限额,法官可在最高限额下酌定具体数额。
笔者认为,我国在确定国家侵权精神损害赔偿制度的时候除了要参照和借鉴国外的一些做法外,还要结合我国的实际,针对精神损害的特点,建构起一些指导性的原则:
1、抚慰为主、补偿为辅。这一原则是由精神损害赔偿的性质和功能决定的。法律规定精神损害赔偿的目的,在于通过财产补偿来缓和或解除受害人精神上所遭受的痛苦,对受害人起到抚慰的作用,进而起到对权利主体合法权利加以保护的目的。[21]这一原则说明,精神损害赔偿并不是法律救济中的主要目的,更不是唯一方式。我国著名法学家佟柔教授就指出:“对于人格权受到侵害的主体来说,赔偿损失毕竟只是一种辅助性质的补偿手段,更重要的是保护并恢复其人格权”。国家赔偿法第35条规定赔礼道歉、消除影响、恢复名誉、损害赔偿等国家侵权精神损害赔偿的责任形式,司法实践中,应视具体情况,首先考虑消除影响、恢复名誉、赔礼道歉责任形式,如果能通过这三种责任形式使受害人精神损害得到恢复或者对于没有造成精神损害后果的,或精神损害非常轻的,则不适用精神损害赔偿。
2、受害人诉请原则。精神损害作为一种心理创痛,受害人最清楚损害的程度,也有最终的处分权,如果受害人不主动提出赔偿要求,国家机关一般也无法了解损害的存在或者轻重。那种认为国家侵权行为产生时国家应主动赔偿的主张,将使国家机关在断定精神损害赔偿时处于左右为难的境地。因为,缺乏诉请的精神赔偿,必将是无的放矢,但该项原则并不否认在特定赔偿案件中,国家机关工作人员有义务适当提醒受害人,以帮助其确定赔偿请求。
3、法官自由裁量权原则。即法官酌定原则,是确定精神损害赔偿金额的基本原则,它赋予法官在处理精神损害赔偿案件时,依自由裁量权,确定具体数额。[23]这是由精神损害自身所具有的复杂性以及难以用金钱衡量性的特点所决定的。虽然目前很多学者及法官提出了许多量化或参考的标准及方法,但在大多数情况下,仍然难以操作。因而,贼予法官自由裁量权,让法官根据案件的具体情况,依据一定的准则作出裁判,是十分必要的。该原则的运用并不是赋予法官无限制的自由裁量权,并不意味着法官在确定赔偿金额时可以随心所欲,主观臆断,而是在一定“度”的范围内裁量,必须遵循一定的规则和办法。
4、合理赔偿原则。合理原则是对国家公权力在合法行使的基础上提出的更高的要求。精神损害作为一种无形的损害,我们很难准确的用金钱的尺度来衡量精神损害的价值,因此在追究国家侵权的精神损害赔偿责任时,只能根据具体情况来确定一个合适的赔偿数额。该赔偿数额必须合理,一方面不因赔偿金额过低而不能弥补受害人所遭受的损害,另一方面国家赔偿金额必须与国家的社会经济发展水平相适应,赔偿金额也不能过高,超出国家的承受能力。
国家侵权精神损害赔偿的范围
关于精神损害赔偿的范围当今世界主要存在两种立法例:其一是限定主义,即国家只对在法律明确规定的情况下,才对受害人所遭受的精神损害予以赔偿;其二是非限定主义,精神损害赔偿并不以法律的明确规定为前提,只要是国家机关及其工作人员违法行使职权造成公民精神损害的,国家就应当承担赔偿责任。
从理论上讲,权利主体的合法权益受到侵害造成精神损害的,都应当属于赔偿的范围。但是,精神损害赔偿作为弥补被侵害人损失的一种方式,其作用并非万能。因此,笔者并不赞成精神损害赔偿应当适用于所有国家侵权领域的观点,精神损害赔偿只应在物质损害赔偿不能够弥补当事人的损失,而且侵权确实给当事人造成了严重精神损害时,才应适用。
根据《国家赔偿法》第三十五条的规定,国家只对基于公民人身权受到损害而产生的严重精神损害予以赔偿,换言之在国家赔偿领域,精神损害赔偿只适用于因公民人身权遭受损害从而附带引起严重精神损害的情形,在单独精神损害以及财产权附带精神损害的情形下国家不承担精神损害赔偿责任。这种限制精神损害赔偿责任的规定明显不能使公民的合法权益获得合理的保护,与宪法人权保障原则以及权力制约的原则相悖,笔者认为,通过借鉴我国民事侵权中的精神损害赔偿范围及西方国家精神损害国家赔偿的发展道路,权利主体下列权利受到国家侵害时应予以精神损害赔偿:
1、因人身权受到侵害所造成的精神损害。这应当是我国国家侵权精神损害赔偿的主要方面,具体而言,下列人身权受到国家公法行为的侵害,可以提起精神损害赔偿之诉:一是物质性人格权,包括生命权、健康权、身体权;二是精神性人格权,包括姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权;三是一般性人格权,包括人身自由权、人格尊严权、人格独立;四是身份权,包括监护权、亲权、配偶权。笔者认为,权利人的以上各项权利均与其人身密切相关,当其受到国家侵害时理应受到国家赔偿。
2、因政治权利和自由受到侵害所造成的精神损害。政治权利和自由是宪法规定的公民的基本权利,我国《国家赔偿法》此次的修正没有将政治权利与自由列入保护范围,这不能不说是我国现行法律的一个严重不足。国家公法行为侵害公民政治权利的情况在现实生活中屡有发生,但受害人却得不到任何形式的赔偿。尊重人权、保护公民的政治权利是任何一个民主国家、法治社会所必须做到的,因此,在我国现今建设社会主义法治国家的大框架下,有必要通过将政治权利纳入精神损害赔偿范围的方式而对其予以保护。
3、因特殊之物受到侵害所造成的精神损害。特殊之物指具有人格象征意义的特定纪念物品,以及所有权人对该物存在特殊感情的物品,比如恋爱信件、结婚照片、骨灰、尸体等特殊之物。在民事侵权领域,权利人因这些特殊之物的丧失或减损之所以能提出精神损害赔偿的请求,是因为这些物品与权利人的精神利益密切相关,其完整与否直接影响权利人的精神状态。笔者认为,在国家赔偿领域,因国家公权力的肆意扩张造成公民这种特殊之物的破坏与灭失的可能性也是极大的,因此,为了更有效的保护公民的合法权益,有必要借鉴民事立法中关于精神损害赔偿的规定,把部分具有精神价值的特殊之物纳入国家赔偿的范畴。
(三)国家侵权精神损害赔偿金的确定
在形态上,精神损害是无形损害,难以通过量的方式来精确计算,建立精神损害赔偿制度最难解决的问题是其赔偿金的确定。贝勒斯指出:“很显然,痛苦的价值是无法精确地计算的。确定原告事实上遭受了多少痛苦常常是很困难的(原告倾向于夸大其词),所以应对其补偿多少钱就不清楚了。”从总体来看,我国对于精神损害的赔偿数额确定(包括民事法律领域),现阶段尚处于摸索阶段,一个普遍认可的计算方式还没有形成。由于没有科学的标准可以遵循,因而不可避免地在实践中形成两种不好的极端现象:一方面,是受害人因其精神受到损害而漫天要价,诸如“麻旦旦案”500万元的精神损害赔偿请求;另一方面,法官在适用法律过程中拥有很大的自由裁量权,任意决定赔偿的数额,从而影响了法律的统一性、公正性和严肃性。在这个意义上,建立精神损害赔偿金数额的计算规则是十分必要的。国外一般采用三种方法:(1)概算法,这种方法不对精神损害的各种情况分门别类,而是一揽子提出精神损害赔偿的总数额。美国、日本 、丹麦即是。(2)分类法,将精神损害按项目进行明确的分类,计算出各个单项的赔偿数额,然后相加得出赔偿总额。英国、法国、日本等国家用此法。(3)折衷法,先将精神损害所要考虑的项目列出,法官在此基础上加以综合考虑,提出赔偿总额。德国、瑞士等国用此法。
笔者认为,上述各种方法均有其一定的合理之处,但是在确定国家侵权精神损害赔偿金数额的时候,任何一种单一的规则都无法解决精神损害赔偿所面临的各种具体问题,只有根据案件的客观实际情况,综合运用,才能使案件的处理做到客观公正。我国现阶段在确定精神损害赔偿数额方面应当在立足于基本国情的前提下充分借鉴国外的有关做法,综合运用各种方法从而使我国的国家侵权精神损害赔偿制度更趋完善。
民法领域的精神损害赔偿金额的确定方法也可以用于国家赔偿领域。在我国民法领域,计算精神损害应考虑侵权人的过错程度、侵权行为的手段、场合、行为方式等具体情节、侵权行为所造成的后果、侵权人的获利情况、受害人住所地的经济发展水平等因素。由于民事侵权与国家侵权的差异性,笔者认为,在国家赔偿中,国家是对其违法职务行为负责,国家不存在获利情况,因此国家获利情况不应当作为确定国家赔偿金额的考虑因素。此外,国家赔偿的规则原则整体上看是违法归责原则与有限制的结果归责原则,把侵权人的主管过错纳入确定精神损害赔偿金额的考虑因素也不妥,因为在国家赔偿领域侵权人的主观过错并不是国家侵权的成立要件,而把违法性的大小作为考虑因素较为合适。
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河南新蔡法院 李晓庆
(15893980223)