租税国理论及其宪法意义初探

高军


　　（江苏技术师范学院人文社科学院 江苏 常州 213001）
　　[摘要] 在人民相对于国家的各种公法上金钱给付义务中，以量能平等负担为基础的税收，相较与其它收入而言，由于采取以金钱代替劳役的方式，国家可避免过度介入社会运作，而保持中立性的自由主义传统，对人民基本权利的影响可降至最低。因此，现代法治国无不以租税国为表现形态。租税国体制下的宪法秩序，一方面承认并保障人民拥有经济的自主权，有助于建立理性的人格与自我发展的经济基础，另一方面则透过征税的方式获得财源，尽可能减少国家对人民经济活动与市场运作的干预，为法治创造条件。租税国理论对我国法治建设有一定的参考价值。
[关键词] 租税国 法治国 社会国 宪法

　　租税国是指国家的财政收入主要来源于税收，企业和公民在纳税之外没有其他名目繁多的各种收费负担的国家。租税国的概念，系相对于“所有权者国家”或“企业者国家”的概念。古代国家以所有权人身份，于其领土之内行使统治权，对于一切经济财具有获取、分配及使用之权，故称为“所有权者国家”。“企业者国家”是将生产工具收归国有，独占企业经营权，并以其收入作为财政主要来源。相对的，租税国家则承认：“在全世界的一切政府中，公家都是只消费而不生产的。……正是个人的剩余，才提供了公家的所需。” 学者指出，当代资本主义国家普遍采行“租税国”体制，表现为“无产国家”，意指国家无产、而私人有产，国家藉由征税分享私人之经济收益以为国用。 而这种“租税国”体制是资本主义法治与自由的基础，被称为“宪法国体”。
　　一、租税国的概念与特征
　　租税国概念最早由著名经济学家熊彼特与奥地利财政学者Rudolf Goldscheid论战中所提出。Rudolf Goldscheid面对一次大战后奥地利的财政困境，提出了“是国家资本主义？或是国家社会主义？”的问题，他认为：对于战争所带来的财务负担，国家的租税制度已没有能力承担，需改造公共财的秩序，另外寻求一套财政系统，即在公共财政学的领域，必须将公共财 （public property）的理论发挥到极致，进而成为法律秩序的基础，藉以保障、增益公共财，并提高其生产能力。此外，Goldscheid还认为，从财政社会学的观点來看，社会自然发展的结果，将会是国家向人民的需求愈趋减少，而给予人民者，却愈益增加，因此一个规划完善的公经济体系，对于全体社会的所得来源而言，将是必要的。针对以上观点，熊彼特认为，“一战”后德国的财务危机是战争所引发，并非租税国的危机，租税国的体制，并不会因战争，而暴露它在本质上、结构上的缺陷，顶多只是突显租税国家受到了外在的冲击而已。租税国家在面对危机时的处理方式，自然是透过租税的方式为之。因此，熊彼特力求经济自由度的确保，主张运用租税国家的体制，即足以应付得宜；反之，倘国家欲侵入私经济领域攫取财货，反而可能破坏市场机制，使经济发展趋缓。
　　依德国学者Isensee的分析，租税国的特征与要件主要包括：（1）租税国国民不负有实物给付之义务。现代国家为信用经济，以货币经济为基础。租税国租税缴纳，以金钱给付为原则；（2）租税国国民不负有劳务给付义务，金钱给付乃以定期、规律性之收入为标准；（3）就现代国家而言，由于国家支出持续增长，为满足不断之国家财政需求，只有租税才能负担之。因此，租税乃成为现代理性国家之特征；（4）租税乃现代国家主权之表征。租税国乃基于单方、强制、高权之命令。就民主国家而言，租税非仅为政治上现实，而实寓有宪法上理念：租税象征主权，乃确保多数统治与代议意思之形成；（5）租税义务，乃与纳税义务人之对待给付无关；（6）取得财政收入为租税之唯一目的（目的税、规费、受益费为其例外）；（7）国家不从事经济活动，而留予社会去开发，国家仅对社会无力进行之经济加以参与。租税不仅系负担，同时也是经济自由和职业自由之保证；（8）租税国家乃以国家社会二元化为前提。国家是具有目的理性的有组织的统治机关，社会是个人或团体向其自我目标自由发展的领域。国家拥有课税权，课税的客体（所得、不动产、营业），其处分权归诸社会，并由法律制度保障。（9）租税自身具有法则，不容违反，否则租税制度与租税国均受危害。其最主要的法则是：课税平等原则及税源保持原则。负担平等原则与租税本是同根生，租税负担须在各国民间公平分配，国民在各种租税法律关系中须受平等待遇，纳税义务应普遍适用各国民，租税客体的选择及税额的裁量均受该原则拘束，平等要求须与社会潮流相配合，并与具体正义相协调；不得过度征收。租税国须仰赖国民经济支付能力供应，故不得摧毁其支付动机，削弱其支付能力。租税国须尊重纳税人之纳税意愿，并保持其经济能力。否则，超过此限制，纳税意愿及纳税能力减退，则租税之源泉，势将枯竭，而租税之基础，势必崩溃。
　　二、租税国的基础与逻辑
　　租税国存在的前提与法治国存在的前提一样，亦为国家与社会的两分。熊彼特认为，现代国家的源起，乃在于现代意义之租税概念，与现代意义之国家概念相结合而成。租税的现代意义在于支应国家的财政基本需求，其产生，以公法与私法的区分为前提。而现代国家，则以国家与社会二元区分为前提。由于社会存在着独立个人以及不同利益集团之间的利益冲突，如何调和利益冲突，需要有独立于社会之外的国家存在。“国家社会二元论”的意义在于：社会自身无法自行规整调节，而需仰赖国家作为有组织的工具，以保障具体或一般之个人自由。国家公权力虽然得对人民之生活加以合理的干预，但必须先就“国家”与“社会”加以区分，作为保障个人自由之基本条件。 基于此，德国学者Vogel认为，公权力介入社会单以“公共利益之增进”不足以作为其行为正当化之基础，尚须考量比例原则，即使介入是必要的，但介入时所采取的手段亦须采用对人民侵害最小的手段。在现代社会福利国家中，对人民所为的各种管制即应以侵害最小的税收为之，所以现代福利国家应以租税国形态表现方不至损害法治国基础。 因此，从法理上讲，租税国的基础在于租税所具有的“共同报偿性”（本质）与“非营利性”（界限），结合了国家的民主正当性而来。 租税国要求国家不得过度侵入社会领域，国家一方面应保障人民对私经济生活的“自由性”与“积极性”，另一方面藉由人民在自由的私经济生活中所创造的收益取得税收，并藉由税收推展国家的任务。亦即租税国原则上要求其经济活动尽可能由人民经营，国家的财政收入主要来自于税收。
　　租税国力求在政府征税权与私人财产权之间寻求平衡。租税国家的理念在于：国家既不自行从事营利活动，国家任务推行所需的经费，主要依赖人民依据量能原则平等牺牲的税收来充实。对人民而言，牺牲了金钱给付保全了经济行为自由，是最小损害途径。其基本逻辑是：租税国透过宪法，确保人民享有财产权、工作权及土地所有权，作为人民私法自治与经济自由的前提，同时藉由履行法定纳税义务，支应国家财政需要，国家原则上不介入市场经营。租税国体制下的宪法秩序，一方面肯认人民拥有经济的自主权（自我决定与自我负责），有助于建立理性的人格与自我发展的经济基础，他方面透过收取租税的方式，尽可能减少国家对人民经济活动与市场运作的干预，符合现代法治国家的潮流。 换言之，透过租税为中介，人民经济自由除依法纳税外得免于国家干预；另一方面个人经济自由禁止国家干预之堡垒，亦因纳税义务得斟酌社会国目标而打开一缺口，国家藉由累进税率、遗产赠与税制以及量能负担原则贯彻等调整，藉此缺口国家得以闯入并重组社会之财货秩序。故社会国家理想，要同时维护法治国传统，只有以租税国形态，表现其功能。 因此，现代租税国家无不以租税为国家收入的主要来源，同时亦只有租税才是国家收入的正当手段，税之外的以国库收入为目的的活动，只有在对自由权无所妨碍时，始得许可之。 故租税国的意义在于：使国民与国家之间产生距离，为法治国家创造条件，即人民得保有私经济自由领域，得以自行选定目标，自行求其实现，而得以扩展私人与社会之发展空间。此种人民义务之减少，正为宪法上人民经济、文化、政治之基本权利，创造前提条件。在民主法治国家中国民与国家关系为有限的、可计算的、有距离的，同时也是自由的。 借用德国公法学者Friauf的观点，在租税国体制下，人民的纳税义务，乃是个人享有私有财产权、经济自由法律保障所提供的代价，如无纳税义务，亦无经济自由可言。 因此，现代宪政国家，在财政宪法上多表现为租税国形态。 而Friauf则进一步指出，“宪政国家，尤其是实质法治国家，本质上必须同时为租税国家”。
　　三、租税国的宪法意义
　　学者对租税国的意义给予了高度评价，日本学者三木义一指出，“政治在租税国家中所起的最终作用表现为征收和使用租税”。 北野弘久教授则更进一步指出，“租税国家，宪法政治的内容归根结底表现为如何征收租税和使用租税。人民的生活、人权与和平基本上都由征税和用税的方法决定，这一点也不夸张”。
　　1.租税国是沟通自由法治国与社会法治国的桥梁，德国公法学者Forsthoff于1945年发表的《社会法治国之概念与本质》一文中指出：“所谓现代法治国家为社会国家，主要系指社会国之功能表现在租税国而言”。现代法治国家同时承担着社会国的调节经济、国民所得重分配等任务，这类活动多透过税收手段来执行，因此，租税国原则乃作为法治国原则与社会国原则之间，不可或缺的中间联系角色。换言之，现代法治国家与社会国家之间以租税国家的形态为中介，这是因为社会国家如果同时要维持法治国家的传统，保障个人的自由财产权，应以租税作为媒介，以避免国家为调整社会上不平等而直接放弃对私有财产权的保护。 亦即在宪法之价值体系下，租税国所象征之市场自由竞争秩序，势必经由法治国理念之贯彻，始具宪法保障之实益。易言之，法治国理念之落实，亦使得租税国理念相得益彰；反之，一旦法治国秩序受到动摇，租税国体系必受涉及。 因此，在宪法体系中，从统治工具的角度观察，租税国犹如数学中“座标系统”，在整部宪法里，赋予各制度适当之定位，并使宪法意旨更加清明透澈，在国家财政技术与公众价值体系间，租税国理念使其相结合。在保障个人基本权利前提下，透过租税国，使得国家因公益对个人之干预成为可能。
　　租税国体制下，奉行国家补充性原则。社会国的兴起，在给社会弱势群体带来福音的同时，同时也带来了“福利国家的危机”。社会国巨大的福利给付所需的资金，无不来源于纳税人所缴纳的税款，因此不可避免地带来国家权力的扩张，即过去的政治国家由于经济职能的拓展而变成经济国家；消极国家由于被要求关心公民集体福利而变成积极国家；立法国家由于行政机关职能的扩张演变成行政国家。 高额税收沉重地打击了纳税人工作的积极性，高额福利在某种程度上起到了奖懒罚勤的作用。由于社会福利给付来源于纳税人的纳税贡献，其支出的增加即同时意味着纳税人负担的增加，因此，“越不信赖人民自我救助能力，越忽视国家救助仅具补充性，对国民之幸福与休闲照顾越无微不至，人民之租税负担越沉重”。 此外，从价值观角度而言，私法自治的运作模式及其功能比国家公权力为之者有较高的水准。特别是相对向国家纳税而言，接受国家的社会给付，同样亦影响个人的自由，因为接受给付，必须顺服于国家所定义的给付要件之下，践行其申请程序，履行其负担或条件。 福利国家的危机不仅仅在于财务负担或经济成长，更在于个人自由的逐渐丧失。早在二十世纪四十年代，哈耶克即发出“通往奴役之路”的警示。 因此，在福利国家给付问题上，从租税国和私法自治中逐渐发展出新自由主义的“国家辅助性理论”（亦称“国家补充性原则”）。
　　H.Peters提出的“国家辅助性理论”认为：实现公共利益是国家责无旁贷的任务。但是，国家这种追求，实现公益的行为，必须在社会的个人凭自己的努力，都无法获得利益，方得为之，故是一种“次要性”的“辅助性质”的辅助行为。 亦即国家存在的意义仅在于补充个人能力所不及，国家公权力的行使应符合此补充性原则，当人民个人能力足以应付的事项，国家即不应介入。国家为保持、促进及防卫社会整体自由的组织，其行为须受补充原则的限制，不能仅以“公共目的”为由，便予以介入，而需考虑到目的与手段间比例原则的适用，由于公权力的使用常以强制方法为之，基于最少损害原则，只有在社会不能自己达成时国家才能介入。 亦即接受国家救助者，必须首先运用一切自己可能维持生活的手段与方法，若不竭尽全力尚不能维持最低生活时，始接受国家救助。 即所谓的“个人能自我实现之处，即国家干预停止之所”，公权力行使仅具有补充性，在社会各种团体组织中，公共事务只有在下级团体力有未逮时，上级组织始有处置之任务。若某事项能由较低层级为更佳、更妥适执行者，则较高层级则无再行置喙之余地。 易言之，即“个人能成就者，无须家庭为之；家庭能成处理，民间团体不必插手；民间组织能处置者，政府无须出面；地方政府能为之者，中央政府不必介入”，此所谓“就近原理”。 因此，本于国家权力行使的补充特性，对于物品制造与服务提供等涉及人民生存照顾的事项，应首先由人民自身透过工作权等自由权行使方式来自行实现。只有当人民或社会无法自行满足需求，国家始得介入，进而扮演给付者与执行者的角色。 故这种社会法治国的补充性原则，可以演绎推论出个人自由先于国家之社会义务，同时含有公权力应尽力促成实现个人基本权的宪法上要求。国家补充性原则涉及职业自由及私有财产使用自由的基本权，涉及个人对自己生活安排的自我负责性：凡个人得以自我实现、自我成就时，国家的社会任务将退居幕后。
　　国家的补充性原则的意义在于：（1）表现在税收的课征上，要求国家应留给人民生存发展所需的财产数额，对于人民赖以维生或发展自我所需的财产，国家不得藉课税高权行使之理由，加以触及。（2）社会福利给付应以直接的金钱给付为主。基于对人民自由权与人格发展效用最大的原则，以及从经济学角度效益原则，避免政府直接物质给付所造成的贪污、浪费、不经济，社会福利应直接以金钱给付为主，服务、实物给付在特殊、不得已的情况下例外为之。（3）以税收优惠的方式进行社会福利给付。如一面对纳税义务人生存所必需的所得，予以课税，特别是以间接税的方式由于不醒目而更容易发生；而另一方面，纳税义务人营养及住宅所需，由国家社会给付供应，这对纳税义务而言往往并未改善其状况，而在申请手续与举证程序中，反而对申请人自我求助能力有所危害。 换句话说，即“凡行使国家救助之处，首先应采行者乃租税改革，以税法支持社会救助；有所不及，则以国家之现金救助行之；最后，才是国家之服务给付，以济私人救助之不足。”
　　2.个人所得税为主体税种的税制结构。建立合乎事物本质的合理税制，为法治国家发动公权力贯彻实施税法的前提，若税制不合理，任何单纯追求财政收入增长为目的的“国库主义”行为，均将在公民有“守法义务”、“纳税义务”等旗号下取得其表面的合法性，实则与法治国家的要求，渐行渐远。
事实上，税法作为“侵权法”的特性决定了无论在哪个国家，公民通常都不喜欢纳税。因此，在西方国家政治人物一般不愿意看到要求开征新税或者提高税率的法案获得通过。政府的窍门是在养活自己和服务民众的同时，避免引起公民对增税的厌恶甚至注意，即必须在必要的收入和大众反应之间寻求政治平衡，不仅涉及向公民课税多寡的决策，而且还牵涉到征收的技巧。因此，通过不明显的间接税方式征收往往是首选。19世纪时，英国学者即指出：直接税使国民比任何时候都更清楚自己实际交纳了多少税，政府在征税和安排公共支出时就会比较顾忌纳税人的反映，而流转税是一种间接税，它的纳税人并不是负税人，随着商品的流转，流转税的大部分都可以会被转嫁给后续环节。间接税征收方式往往模糊了人们向政府缴税的总额，因此也会减弱大众对税收的抵制。间接消费税对于全体国民，固然可以在形式上实行平等的课征，但其缺点在于不能详审各人的负担能力，以斟酌税率，由于各人负担能力的差异，则有对富者轻课而对贫者重课的缺点。特别对日常用品课征间接税，尤足以压迫负担能力薄弱者，往往引起生活问题及社会问题，结果不得不使国家支出巨额的救济费予以救济。对此，北野弘久教授一针见血地指出，“在间接制下，身为主权者的大多数纳税人（国民）在间接税制中不能从法律上主张任何权利，这对于一个租税国家来说，无疑是一个法律上的重大问题。” “纳税人作为主权者享有监督、控制租税国家的权利，并承担义务”这样的观念“几乎不可能存在”。“只要消费税占据了国家财政的中枢，就会造成人民不能监督、控制租税国家运行状况的可怕状态。”
　　目前，西方各国的税制结构基本上以直接税为主，并且是以个人所得税（包括具有个人所得税性质的社会保障税）为主体税种。“在当代西方工业化国家，直接税收入一直是税收最大的一部分。各国对直接税的混用存在很大差异，一些国家的重头是所得税，而另一些国家则更依赖于社会保障捐，但不管怎样，这两个税源一起构成了政府收入的主干”。 像法国、意大利这样曾经依赖间接税的国家，已经提高了直接税的比例，而像瑞典和澳大利亚这样有着高度直接税负担的国家，多少转向更多地征收直接税。在大多数工业化国家，个人所得税是最大的一笔收入来源。其总额大约占经合组织成员国（OECD）所有税收总额的1/3，除了三个国家外，它是其他所有国家最大的一个税种。 在我国台湾地区，伴随着民主化的进程，“建立以所得税为中心的税制”已成为税制改革的中心。当前，在我国，已有不少有识之士正在呼吁我国税制改革的方向应以在所有税种中相对来说最公平的所得税为主体的直接税体系为主。
3.地方财政自主权。现代法治国家普遍奉行的地方自治制度的基础在于宪法上的人性尊严与个人基本价值为中心的民主原则，亦即“国家系因人民意愿而存在，而非人民为国家之意愿而存在”，人先于国家而存在，人是国家的目的而不是国家及社会作用的手段或客体，政府为人民而存在，而非人民为政府而存在。以人性尊严为中心之民主理念，其要求对人民越接近之公共事务，应尽可能自我决定并自我负责。 地方自治的核心则在于地方需有独立的财源，1985年欧洲地方自治宪章第9条规定：“地方自治团体拥有自主课税权，上级政府虽可依法律限制地方自治团体之课税权，但不得藉此妨碍其任务。地方自治团体应有充分之财源，以因应地方自治任务；对财力不足之地方自治团体，实施财政调整制度”。在现代民主法治国家，由于课税划分影响权限划分极大，近年来在德国引起许多纷争，财政调整法第二章也被联邦宪法法院宣布为违宪。 地方所以须有其自主财源，除可供其自主调度，不必仰赖中央，避免国家过度干预外，更重要理由有二：
　　一为财政自主。地方须有多大财政规模，可与地方决定须增加多少自治事项一并考量；亦即，由收入支出两方面一并考量。现代国家作为给付国家，给付国家的给付行政，目的在于以公权力促成基本权的充分实现，以实现个人的自由。而个人自由的实现，前提在于首先必须拥有实体及精神上必要物资，给付国原则，在于政府确保必要物资的供应。因此，“财政为庶政之母”，地方自治团体之一切施政均须有财源为支持，财政资源实为地方自治所须具备之物质要件。
　　另一方面为财政责任。民主政治的主要功能表现为责任政治。从距离来看，地方政府比中央政府靠近纳税人，更方便地了解纳税人的偏好及需求。因此，地方政府提供地方性公共物品比中央政府提供更有效率。 以人性尊严与个人基本价值为中心的民主理念，要求越与人民邻近的事务，应尽量由人民自我实现、自我决定。宪法人性观是指平等、自由的个人，在人格自由发展下，自行决定生活方式及未来规划。个人为发展自己人格，就其居住区域，有权参与自己关系密切的公共事务，并愿意为其付出财政责任。“以人性尊严为价值中心之宪政国家，地方财政之自我决定、自我负责，为个人参与公共事务之基本权利，不容国家以公式化代其决定，剥夺其权利。”因此，地方税收立法的意义在于：“居民能自主决定租税负担，对自治事务与财政收支，始能寄予关怀；对地方未来发展规划，才能重视。居民之自我监督、杜绝浪费、增加利益效率，也才有可能。地方自治之基本精神，在于地方自治事项在议会立法过程中，经由辩论、公开、协商、斡旋、妥协而理性权衡不同冲突利益，在公开之意思形成中，决定公共事务，而此种决定居民愿意为其负代价。” 在决策过程中，财政之自我决定、自我负责，为自治行政中重要一环。财政责任之厘清，能使地方公共财，更符合居民之偏好。
　　四、租税国理论对我国的启示
　　当前，税收在我国财政收入中已占据核心地位，从数字上看，1999年我国税收收入占财政总收入的比重为93.35%，2000年为93.93%，2001年为93.38%，2002年为93.30%，2003年为92.18%， 在某种意义上可以说，我国已从改革开放前的“企业者国家”转变为“租税国家”。 从财政国家的角度看，可以说财政收入就是税收收入，财政支出就是税款的使用支出，国家的活动就是围绕着征税和用税进行的。季卫东教授曾指出，“既然国家承认了私有制，那么其主要职能就变成对财产权和契约提供保障性服务；在这种情况下，国家必须公平地、以契约当事人之外的第三者出现并根据这一定位来设计各种制度安排。” 虽然我国有我国的具体国情，“租税国”的逻辑及其所包含的内容不能完全适用于我国，但由于市场经济具有共通性，“租税国”的部分内容对我国亦不乏参考价值。
　　1.逐步建立以个人所得税为核心的直接税体制。个人所得税是人们从属于自己的财产中拿出一部分来交纳个人所得税，并且这种付出是不可能得到任何补偿的，因此，在所有的税种中，只有个人所得税最能引起纳税人的“税痛”，最能增强其“税意识”，纳税人对税率一丝一毫的的提高都会极为敏感并极力反对，并对政府如何使用税收的问题最为关切。因而也只有个人所得税为主的税制结构对于宪政民主的转型具有特殊的意义，有助于在私人财产权和国家税收之间构建起宪政性质的联系。 个人所得税为核心的直接税体制将极大地促进个人纳税者的主体意识、现代公民意识的觉醒，现代公民的出现、国民的现代化必然倒逼出中国政府的现代化。
　　2.从“经济建设型政府”向“服务型政府”转变。公共财政体制下政府的基本职能是“经济调节、市场监管、公共服务和社会管理”，政府的投资不仅背离了政府的职能，而且会干预微观经济、破坏正常的市场经济秩序。公共财政体制下，政府应当中立，不应干预微观利益，因为这是市场机制自身能解决好的问题。因此，政府应从“经济建设型”向公共服务型政府转变，逐步从竞争性领域中退出，而致力于市场机制资源配置作用发挥得不够好的领域——社会公共领域，主要着眼于弥补市场缺陷，解决目前医疗卫生、社会保障、基础教育等公共产品缺位的问题，促进社会的公平与正义。 公共财政体制的目标为“小政府”，即我们需要一个廉价政府而不是一个昂贵的政府为我们提供公共服务， 但必须强调的是，“所谓发展市场经济需要‘小政府’的说法，其本意是要减少束缚而不是取消保障，是限制权力而不是推?责任”。 因此，当前那种不负责任的将公共服务甩包袱推向市场的做法，违背了政府责任伦理，必须停止。
　　3.重构中央与地方税权划分，充分保障地方财政自主。中央与地方税权划分是宪政的基本问题，在法治国家无不经历艰难的民主搏弈程序，通过宪法或宪法性文件予以规范。但是，我国中央与地方税权的划分主要通过国务院发布的通知来确定的。国发[1993]第85号文件规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”；国发[1993]第90号文件又重申，“中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央”。两个文件还将税收立法权集中于中央，但是由于《财政转移支付法》的缺位，中央对地方的转移支付尚未实现法制化，地方对中央转移支付缺乏有力的制衡，因照顾既得利益和财政自利偏好的影响，中央并没有按事前规定的标准公式转移，实际转移支付往往远远小于规定的数额。在这种情况下，当前国内普遍出现的地方公共物品供应缺位现象实为这种不合理的财政体制必然结果。在这种情况下，地方政府主要通过以下途径来扩大财源：一是寻求中央的转移支付，利用中央转移支付未实现法治化来“跑部钱进”，由此催生了形形色色、大大小小的“驻京办”，加剧了腐败； 二是开辟财源，扩大地方分成比例。当前地方政府无不热衷于“招商引资”，甚至不惜降低环境标准，遂导致污染企业大肆排污，恶化了生态环境，侵犯了居民的生命健康权； 三是寻求预算外资金支持。包括：（1）依靠“卖地财政”，热衷于“征地”、“拆迁”，造成房价高腾，一些地方民怨沸腾，地方政府对资源的过度抽取导致日趋激烈的社会反抗，影响了社会的和谐。 （2）通过乱收费、乱集资、乱摊派等方式筹款。在我国，地方政府，尤其是县、乡两级政府的“三乱”行为由来已久，据对乡镇财政调查材料显示，我国一些乡镇政府的自筹资金已占到其财力的1/3左右。在很多基层乡镇，政府收入主要来源是各类罚款，一些罚款的设置根本不顾必要性原则与比例原则的约束，甚至专以获利为目的，完全背离了惩戒违法行为不得以取得财政收入为主要或附随目的的宗旨。在这些罚款中，计划生育罚款（现已更名为“超生社会抚养费”）以及“处女嫖娼案”、“钓鱼执法”这类以牟利为目的的执法违法案件，严重影响了基层干群的关系，损害了党和政府的形象和公信力。因此，重构中央与地方税权划分，充分保障地方财政自主势在必行。
结语：
　　众所周知，我国现行的政治体制是由政府全面控制社会的计划经济体制改革而来。在计划经济时代，国家获取财政收入的手段不是采取税收的方式，而是采用在独占、垄断的基础上直接兴办国有企业，通过国有企业上缴利润这种直接的方式来获取财富。计划经济时代，国家向公民提供就业机会和社会保障，作为回报，公民给予国家“合法性”支持，国家扮演的是全能的保姆角色。但是，在市场经济条件下，国家已无法为公民提供充分的就业机会，传统的合法性论证正面临着严峻的挑战。时移事易，有必要借鉴租税国理论，政府应采取中立立场，逐步退出市场竞争性领域，致力于公共物品与公共服务的提供，从包揽一切的全能型政府向公民纳税、国家为公民提供公共产品的契约型政府转型。

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广东省珠海市人大常委会


珠海市人民代表大会常务委员会公告第1号


珠海市第七届人民代表大会常务委员会第四十三次会议于2011年11月24日通过的《珠海市人民代表大会常务委员会关于修改〈珠海市相对集中行政处罚权条例〉的决定》，业经广东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2012年1月9日批准，现予公布，自2012年4月1日起施行。



珠海市人民代表大会常务委员会

2012年2月6日





珠海市相对集中行政处罚权条例

(2005年5月27日珠海市第六届人民代表大会常务委员会第十次会议通过 2005年7月29日广东省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准 根据2011年11月24日珠海市第七届人民代表大会常务委员会第四十三次会议通过 2012年1月9日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准的《珠海市人民代表大会常务委员会关于修改〈珠海市相对集中行政处罚权条例〉的决定》修正)


第一章 总 则

第一条 为规范相对集中行政处罚权的实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》及国家有关规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域范围内相对集中行政处罚权的实施适用本条例。
第三条 本条例所称相对集中行政处罚权,是指依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，由城市管理行政执法部门（以下简称城管执法部门）相对集中行使有关行政机关的全部或者部分的行政处罚权。
第四条 相对集中行使行政处罚权的范围依国务院及省人民政府的决定予以调整，市人民政府应当在调整之后向社会公布。
行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使已经由城管执法部门行使的行政处罚权。

第二章 机构设置与职责

第五条 市、区城管执法部门按照其职责，行使相对集中的行政处罚权，查处违法行为，并对执法行为承担法律责任。
第六条 在未设置区城管执法部门的行政区域，市城管执法部门可以在该行政区域设置执法机构或者派出机构。
市城管执法部门可以按照专业执法领域设置执法机构。
第七条 市城管执法部门负责组织全市性的专项城市管理行政执法工作。
区城管执法部门认为难以查处的案件，可以提请市城管执法部门查处。因执法任务需要临时增加城管执法人员（以下简称执法人员）的，可以报请市城管执法部门予以调度。
执法人员执行公务时应当统一着装，佩戴执法证件；经城管执法部门负责人批准，可以根据需要着便装。

第三章 行政处罚的适用
第八条 城管执法部门在法定范围内行使行政处罚权时，应当根据违法行为造成的危害结果、违法行为的动机及手段、违法行为侵害的对象等情形确定处罚，确保行政处罚的公平和公正。
第九条 城管执法部门实施行政处罚时，有下列情形的，适用以下规则：
（一）行为人具有两个以上违法行为，并违反两个以上行政法律规范的，应当分别予以查处；
（二）两个以上违法行为人共同实施一个违法行为的，按照违法行为人在违法行为中所起的作用，在法定处罚范围内分别给予处罚；
（三）同一违法行为同时违反不同的行政法律规范，且都属于相对集中行政处罚权范围的，可以依照行政法律规范的效力来决定适用；
（四）同一违法行为同时违反不同的行政法律规范，各行政机关可以在各自职责范围内给予处罚，但是不得对同一违法行为给予两次以上罚款的行政处罚。
第十条 城管执法部门实施行政处罚，适用违法行为发生时有效的行政法律规范。违法行为有继续或者连续状态的，适用行为终了时有效的行政法律规范。法律另有规定的除外。

第四章 调查与取证
第十一条 对符合下列条件的，城管执法部门应当立案调查：
（一）违法事实存在；
（二）属于相对集中行政处罚权范围；
（三）依法应当给予处罚。
第十二条 执法人员调查取证，应当坚持及时、全面、客观、公正的原则，遵守以下规定：
（一）依照法定程序进行；
（二）执法人员不得少于两人；
（三）严禁以威胁、欺骗或者其他非法方法收集证据；
（四）对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，应当保守秘密。
第十三条 执法人员有下列情形之一的，应当回避：
（一）是本案的当事人或者是当事人的近亲属的；
（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；
（三）担任过本案的证人、鉴定人的；
（四）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。
当事人认为执法人员有上述情形的，可以在行政处罚决定作出之前提出回避申请。
执法人员的回避，由其所属城管执法部门的负责人决定。在回避决定作出之前，执法人员不停止案件调查工作。
第十四条 执法人员调查案件，收集证据，适用以下规定：
（一）可以查阅、调阅与违法行为有关的文件资料，调取文件资料的原件有困难的，可以复制；
（二）可以收集、调取与违法行为相关的原始物品；原物调取不便的，可以拍摄足以反映原物外形或者内容的照片、录像；
（三）可以对特定的物证和现场进行录音、录（摄）像，取得有关视听资料；
（四）可以对与实施违法活动有关的场所进行实地勘验，拍摄现场照片，制作现场勘验笔录，绘制现场图；
（五）在对违法活动进行现场调查时，在证据难以保全或者事后难以取得的情况下，可以对现场情况做书面记录，制作现场笔录,由当事人和执法人员签名或者盖章。当事人拒绝签名的，应当注明情况。
第十五条 执法人员可以向有关的单位和个人进行调查询问，制作询问笔录。询问未成年当事人及证人的，可以通知其监护人到场。
第十六条 执法人员可以进入正在发生违法行为的场所实施现场检查，收集违法证据，制止违法行为。
第十七条 当事人及其他有关人员对执法人员的调查、现场检查应当予以协助，拒绝执法人员实施调查、现场检查的，由城管执法部门处以二百元以上一千元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十八条 调查取证中，需要作技术鉴定的，城管执法部门可以指派或者委托具有鉴定资格的单位或者人员进行鉴定，出具鉴定结论。
需要鉴定或者检验的证据数量较大时，可以采取抽样取证的方式。
第十九条 执法人员收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经城管执法部门负责人批准，可以将证据先行登记保存。
对先行登记保存的证据，应当在七日内作出处理决定，逾期不作出处理决定的，视为自动解除。
第二十条 有以下情形之一的，经城管执法部门负责人批准并签发扣押决定书，可以对违法行为所涉及的财物予以扣押：
（一）适用先行登记保存不足以防止当事人销毁或者转移证据的；
（二）确有证据证明当事人转移财产逃避义务的；
（三）需要对证据予以保全的；
（四）发现有可能对人体健康、公共安全产生严重影响的物品。
与案件无关的物品，不得扣押。对扣押的物品，经查明与案件无关的，应当立即解除扣押。
第二十一条 实施扣押时，执法人员必须出示执法证件，交付当事人扣押决定书。当场实施扣押的，应当在二十四小时内补办决定书，送达当事人。
第二十二条 对被扣押的物品，应当会同被扣押物品当事人查点清楚，当场开列扣押清单一式二份，写明被扣押物品的名称、规格、数量、特征，由办案人员和被扣押物品当事人签名后，一份交给被扣押物品当事人，一份附卷备查。
第二十三条 对扣押的物品，城管执法部门应当在三十日内作出处理决定；情况复杂的，经城管执法部门负责人批准，可以延长十五日。逾期未作出处理决定的，应当退还给当事人。

第五章 决定与执行

第二十四条 城管执法部门应当妥善保管登记保存、扣押的财物，不得使用或者损毁，并及时查清事实，在法定期间作出处理决定。城管执法部门使用或者损毁登记保存、扣押的财物造成损失的，应当承担赔偿责任。
对容易腐烂变质及其他不易保管的物品，可以在拍照或者录（摄）像后委托有关部门变卖、拍卖，所得价款暂予保存，在法定期间作出处理决定。
因当事人下落不明导致案件事实无法查清，登记保存、扣押的财物无人认领的，城管执法部门可以在公告六十日后，予以没收，上缴国库。如有特殊情况，可以酌情延期处理。不宜变卖、拍卖的小额水果、蔬菜、鲜活产品和其他食品在公告四小时后，城管执法部门应当没收并妥善处理。
第二十五条 有证据证明正在建设中的建筑物、构筑物或者正在进行中的装修工程属于违法建设、违法装修的，城管执法部门应当责令暂停违法建设、装修行为。当事人不暂停违法建设、装修行为的，城管执法部门可以强制拆除在建的违法建筑、装修，可以扣押相关建筑材料、物品、工具和设备。
对查明的违法建筑、装修工程，城管执法部门应当作出责令限期恢复原状并依法给予罚款的决定；规定期限内未恢复原状并缴纳罚款的，依法强制执行。
第二十六条 城管执法部门送达行政处理决定书，应当首先采取直接送达方式；无法直接送达的，可以委托或者邮寄送达。经采取上述送达方式仍无法送达的或者违法行为人难以确定的，可以公告送达。
采用公告方式送达的，城管执法部门应当通过公告栏、政府网站或者新闻媒体等方式进行。
第二十七条 城管执法部门对当事人作出行政决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。
对法律法规规定应当听证的事项，当事人、利害关系人依法要求听证的，城管执法部门必须组织听证。
第二十八条 城管执法部门收缴代履行费用，应当向当事人出具国家或者省统一制发的收据，由当事人到指定银行缴纳。当事人逾期不缴纳代履行费用的，城管执法部门依法申请人民法院强制执行。
代履行的费用标准根据物价管理部门依法确定的收费标准执行。
第二十九条 当事人对城管执法部门的行政处罚及其它行政处理决定不服的，可以依法提请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。

第六章 协作与配合

第三十条 相关行政机关应当按照各自职责，协同城管执法部门实施本条例，共同做好城市管理行政执法工作。
第三十一条 相关行政机关依法履行各自的行政管理及监督职责，不因行政处罚权的相对集中而改变。
城管执法部门对相关行政机关的行政管理及监督工作应当积极配合，相关行政机关在行政管理及监督工作中发现有需要处罚事项的，应当及时告知城管执法部门处理。
第三十二条 作出行政许可的行政机关在依法实施涉及相对集中行政处罚的行政许可事项时，应当在实施行政许可后，及时告知城管执法部门；城管执法部门在实施行政处罚后，应当及时告知实施行政许可的行政机关。
第三十三条 市人民政府应当建立城管执法部门与相关行政机关负责人联席会议制度，定期召开会议通报情况，协调工作关系；各相关行政机关应当确定固定的工作部门，负责与城管执法部门的日常业务联系。
第三十四条 市人民政府应当建立公安机关与城管执法部门的配合协作机制，切实保障执法人员的人身安全。
第三十五条 城管执法部门查处违法行为，需要征询相关管理部门专业意见的，相关管理部门应当出具书面意见。
第三十六条 城管执法部门在调查取证过程中，需要各相关主管部门提供审批资料或者其他证据材料的，各相关主管部门应当积极配合，不得收取任何查证费用。
第三十七条 城管执法部门行使行政处罚权时，当事人拒绝城管执法部门调查取证、不履行处罚决定，城管执法部门应当将相关情况告知相关行政机关，相关行政机关在法定职责范围内督促当事人履行义务。
第三十八条 城管执法部门与相关行政机关要建立案件转办和办理情况反馈制度。按照各自职责确定案件管辖范围，不属于本行政机关管辖的案件，应当移送主管行政机关。受移送的机关应当在十日内将案件办理情况回复移送机关。
依法应当移送司法机关追究刑事责任的，城管执法部门应当按照相关规定将案件移送有管辖权的司法机关处理。
第三十九条 遇有城市管理领域的重大问题或者专项行动，需要各相关行政机关参与的，城管执法部门与相关行政机关可以联合执法，在各自职责范围内查处违法行为。
第四十条 城管执法部门与其他行政执法部门在履行职责过程中有下述情形之一而不能自行协调时，由市人民政府法制部门进行协调：
（一）对同一事项都认为本部门具有或者不具有法定管理职责而发生争议的；
（二）对同一种违法行为都具有法定管理职责，需要就执法标准等进行协调的；
（三）需要就同一事项实行联合执法的；
（四）城管执法部门依法应当协助、配合其他执法部门的执法活动而不履行或者未能有效履行协助、配合职责的；
（五）城管执法部门应当依法移送案件而不移送，或者移送后有关执法部门应当受理而不受理的。

第七章 监督与责任
第四十一条 市人民政府依照《广东省各级人民政府行政执法监督条例》实施行政执法监督，市人民政府法制部门负责办理行政执法监督的具体工作。
第四十二条 市人民政府行政监察部门对城管执法人员的违法失职行为实施行政监察；对违法失职行为可以提出监察建议或者作出监察决定，对相关责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第四十三条 城管执法部门应当建立健全行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序；建立评议考核制和执法过错责任追究制；建立和完善接受群众和社会监督机制，加强对执法人员执法活动的监督。
第四十四条 城管执法部门或者执法人员违法实施行政处罚、违法进行检查、违法实施行政强制给当事人造成损失的，应当依法予以赔偿，对相关人员依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附 则

第四十五条本条例自2005年10月1日起施行。